УДК: 340.131.5
ББК: 67.71
DOI 10.52433/01316761_2022_02_3
Eduard Yuryevich Yermakov
Legal grounds for delimitation of jurisdiction between courts in cases on contestation of statutory acts
Аннотация. Представленная научная статья содержит анализ существующего порядка определения подсудности в системе судов общей юрисдикции при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов. В статье рассматриваются эволюция данного вопроса в законодательстве, текущий порядок определения подсудности данной категории дел и некоторые проблемные аспекты, требующие уточнения ряда норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Отдельное внимание обращается на необходимость включения в нормоконтрольную деятельность арбитражных судов, а также же вновь ставится вопрос о необходимости специализации судов. Автором предлагается внесение точечных изменений в действующее законодательство, направленных на улучшение эффективности деятельности государственно-правового механизма России и подлинного обеспечения защиты прав и свобод граждан.
Ключевые слова: подсудность, судебная система Российской Федерации, судебный нормоконтроль, административное судопроизводство, арбитражное судопроизводство, оспаривание нормативных правовых актов, мировая юстиция, специализация судов, судебная реформа
Abstract. The following scientific article contains the analysis of existing procedure for determination of jurisdiction in the system of courts of general jurisdiction in cases on contestation of statutory acts. The article reflects the evolution of this issue in the legislation, current procedure for determination of the jurisdiction of this category of cases and some problematic aspects, which require clarification of a number of provisions of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation. Particular attention is drawn to the need for arbitration courts to be included in the activities of control over the laws, as well as the need for specialization of the courts. The author proposes to introduce the incremental changes to the current legislation aimed at improving the efficacy of the Russian State legal arrangement and ensuring genuine protection of civil rights and freedoms.
Keywords: jurisdiction; judicial system of the Russian Federation, judicial control over the laws, administrative judicial proceedings, arbitration proceedings, contestation of a statutory acts, magistrate justice, specialization among courts, judicial reform
Ссылка для цитирования статьи:
Правовые основания разграничения подсудности между судами по делам об оспаривании нормативных правовых актов» // Российская юстиция. 2022. № 2. С. 3—9.
Одной из актуальных и значимых составляющих правовой основы судебного нормоконтроля является разграничение подсудности между судами общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов. На сегодняшний день данный вопрос нельзя назвать окончательно разрешенным.
До вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации1 (далее — КАС РФ) подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов регулировалась нормами главы 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации2 (далее — ГПК РФ).
1 Российская газета. 11 марта 2015 г.
2 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
Так, изначально Верховному Суду Российской Федерации были подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ); верховным судам республик, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа — дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ). Районные суды, исходя из положений статьи 24 ГПК РФ, проверяли законность тех нормативных актов, оспаривание которых находилось вне пределов ведения Верховного Суда Российской Федерации, судов субъектов Российской Федерации, а также военных и иных специализированных судов.
Отдельного упоминания заслуживает компетенция военных судов в сфере нормоконтроля, так как она была оговорена отдельно, в Федеральном конституционном законе от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»3. Согласно пункту 1 ч. 3 ст. 9 данного Закона Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации рассматривала по первой инстанции дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы.
3 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.
Впоследствии данное положение не изменилось, а лишь несколько расширилось посредством добавления пункта 1.1, который предусматривал возможность оспаривания ненормативных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих органов военной прокуратуры и военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации.
С 2015 года описанная выше компетенция (за исключением военных судов) существенно изменилась. Она стала подробнее, конкретнее, но, что самое важное, в ряде случаев учла имевшие место ранее недостатки правового регулирования.
В настоящее время в соответствии с пунктами 1 и 1.1 ст. 21 КАС РФ Верховному Суду Российской Федерации подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций; об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.
Верховным судам республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа надлежит рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований. Районные суды соответственно рассматривают все оставшиеся категории нормативных правовых актов.
Однако, несмотря на существенный прогресс и конкретизацию новой компетенции, в теории и практике возникает ряд спорных моментов.
Во-первых, обоснованно ли КАС РФ не предусматривает в числе судов, осуществляющих нормоконтроль, мировых судей? Учитывая построение современной судебной системы России, представляется логичным вовлечение мировых судей в этот процесс в части проверки подзаконных нормативных правовых актов, издаваемых исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Такой подход был бы вполне оправдан с точки зрения сущности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России, а также конституционного принципа субсидиарности как неотъемлемой характеристики федеративного государства4.
4 См.: Баньковский А.Е. Конституционные принципы единства и субсидиарности в организации государственной власти в Российской Федерации: монография. Барнаул, 2016. С. 69.
Вместе с тем в данном контексте неизбежно возникает проблема территориальной подсудности. Исходя из общих правил создания судебных участков мировых судей в зависимости от численности населения территории, на значительное количество муниципальных образований (как правило, сельских поселений) может приходиться лишь один судебный участок. В то же время на территории одного муниципального образования (как правило, муниципального района) могут находиться несколько судебных участков. В частности, в Алтайском крае складывается следующая ситуация:
а) на территории Солтонского района Алтайского края, который сам по себе является муниципальным образованием (муниципальным районом), а также включает ряд сельских поселений, сформирован один судебный участок, что не создает потенциальных проблем с территориальной подсудностью по делам о нормоконтроле, поскольку действует принцип «один район — один судебный участок»;
б) на территории Шипуновского района Алтайского края (муниципального района), включающего несколько сельских поселений, существует два судебных участка, в связи с чем и возникает вопрос о разграничении территориальной подсудности. Хотя в этом случае дела могли бы распределяться по принципу «один участок — дела, связанные с муниципальным районом, второй — с сельскими поселениями района»;
в) на территории Первомайского района Алтайского края, также являющегося муниципальным районом и включающего сельские поселения, образованы уже три судебных участка, в связи с чем однозначно разграничить территориальную подсудность в случае оспаривания муниципальных нормативных актов не представляется возможным;
г) на территории муниципального образования город Барнаул (краевого центра) созданы 38 судебных участков, между которыми распределить дела указанной категории по вышеназванным принципам также невозможно.
До настоящего времени согласно КАС РФ мировые судьи исключены из процесса судебного нормоконтроля. Отнесенные пунктом 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации»5 к судам субъектов Российской Федерации они не вправе разрешать дела анализируемой категории. Иначе говоря, судебный нормоконтроль в нашей стране осуществляют либо Конституционный Суд Российской Федерации, либо федеральные суды.
5 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
Как представляется, назрела необходимость некоторого «оживления» и актуализации мировой юстиции. Вполне возможно на законодательном уровне рассмотреть вопрос об учреждении съезда мировых судей с выбором председателя съезда и, соответственно, отнесение подобной категории дел к компетенции съезда мировых судей, что позволило бы разрешить вышеупомянутые проблемы разграничения территориальной подсудности. Причем такое предложение имеет под собой конкретное основание в виде исторического опыта Судебной реформы Российской империи 1864 года.
Во-вторых, КАС РФ отнес оспаривание актов представительных органов власти муниципальных образований к компетенции судов субъектов Российской Федерации. Системное толкование статей 35, 37, 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6 позволяет сделать вывод о том, что представительный орган местного самоуправления принимает устав муниципального образования и решение представительного органа как основной вид нормативного правового акта местного самоуправления. Следовательно, данные акты в соответствии с пунктом 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ подлежат оспариванию в судах субъектов Российской Федерации.
6 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
В этой связи целесообразно обратить внимание на то, что устав муниципального образования и решения представительного органа муниципального образования не только находятся на разных ступенях иерархии нормативно-правовых актов, но и отличаются по своему содержанию и целевому назначению. Устав муниципального образования — главенствующий нормативный правовой акт местного самоуправления. Несмотря на то, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает развернутого понятия «устав», современная теория и практика муниципального права позволяют выделить его основные юридические свойства и определить его место в системе муниципальных нормативных правовых актов.
Прежде всего устав рассматривается, по общему мнению, как разновидность актов кодифицированного значения. Он призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, т.е. определять правовой статус, а потому должен иметь в качестве главного адресата все местное сообщество и каждого жителя в отдельности7. Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта Федерации8.
7 См.: Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 43.
8 См.: Маньковская В.И. Муниципальные правовые акты: учеб. пособие. Барнаул, 2005. С. 61.
В данном случае следует сформулировать четкие нормы прямого действия, которые, воспринимая обобщенные нормы Конституции России о правах и свободах человека и гражданина, раскрытые в федеральном и региональном законодательстве, будут детализированы в самом уставе и иных актах местного самоуправления. В этой связи решение законодателя в области административного судопроизводства о необходимости рассмотрения дел об оспаривании положений устава муниципального образования на уровне суда субъекта Российской Федерации представляется бесспорным ввиду столь высокой значимости и наличия особых юридических свойств.
Несколько иначе в этой связи выглядят решения представительного органа муниципального образования как основного звена в цепочке муниципальных правовых актов. Устанавливая систему муниципальных правовых актов, законодатель в части 1 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указал правовые акты представительного органа сразу после устава муниципального образования и правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан). Соответственно, акты, принимаемые представительным органом муниципального образования в пределах своих полномочий, обладают приоритетом по юридической силе перед иными правовыми актами (например, актами главы муниципального образования или актами исполнительно-распорядительного органа)9.
9 См.: Штурнев А.Е., Штурнева М.В. Муниципальные правовые акты. Иркутск, 2007. С. 22—23.
Данные акты принимаются, как правило, в форме решений и призваны сформировать нормативную базу для осуществления местного самоуправления и обеспечить порядок реализации отдельных прав и свобод человека и гражданина на конкретной территории. Перечень вопросов, по которым принимаются решения представительным органом, достаточно широк и ограничен компетенцией представительного органа, установленной в статье 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако фактически решение представительного органа может быть принято по любому вопросу, входящему в круг вопросов местного значения соответствующего вида муниципального образования.
Таким образом, представительный орган принимает основополагающие акты, непосредственно регулирующие правила поведения жителей соответствующей территории, тем самым определяя порядок реализации их прав, в том числе конституционных, а также порождающие другие виды нормотворческой деятельности муниципального образования.
По этой причине представляется обоснованным изменение правила подсудности, относящего оспаривание данных актов к подсудности суда субъекта Российской Федерации, путем передачи рассмотрения этих дел на уровень районного (городского) суда. Объясняется эта необходимость еще и тем, что районный суд по своей природе близок к жизнедеятельности конкретного муниципального образования, а потому способен более объективно, всестороннее, эффективно и оперативно рассмотреть соответствующий административный иск по сравнению с судом субъекта Российской Федерации. Поэтому следует внести соответствующие изменения в пункт 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ и вместо слов «представительных органов муниципальных образований» указать «уставов муниципальных образований».
В вопросе разграничения подсудности между судом субъекта Российской Федерации и районным (городским) судом при оспаривании муниципальных правовых актов имеется еще один важный аспект.
Формально-юридическое толкование действующей редакции пункта 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ позволяет утверждать, что суд субъекта Российской Федерации рассматривает дела об оспаривании актов, принимаемых исключительно представительными органами муниципальных образований. В то же время в систему муниципальных правовых актов входят акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан).
Прежде всего это касается сельских поселений, в которых численность жителей составляет менее 100 человек, и в них, соответственно, не создается представительный орган. Все решения вместо него принимает сход граждан. Такое решение представляет собой подлинное воплощение демократических ценностей, поскольку нормативный акт исходит непосредственно от народа. Неслучайно в системе муниципальных правовых актов он стоит на одной ступени с уставом муниципального образования согласно пункту 1 ч. 1 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом анализ положений статей 19 и 20 КАС РФ позволяет прийти к выводу, что в случае оспаривания подобного акта дело подлежит рассмотрению районным (городским) судом, что нелогично с точки зрения указанных особенностей иерархии муниципальных правовых актов.
В целях устранения названной правовой неопределенности (неточности) пункт 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ следует дополнить словами «а также актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан)», расширив тем самым компетенцию судов субъектов Российской Федерации.
В-третьих, в 2016—2020 годах в законодательную модель судебного нормоконтроля были внесены определенные изменения, в результате которых дела анализируемой категории практически полностью исключены из подведомственности арбитражных судов и рассматриваются по правилам, установленным КАС РФ. Такой подход законодателя необходимо скорректировать, «вернув» арбитражные суды субъекта в процесс судебного нормоконтроля.
Ряд исследователей отмечают, что исключение арбитражных судов из данной сферы негативно повлияло на защищенность бизнеса, поскольку «в арбитражных судах уже сложилась практика эффективного и объективного рассмотрения таких дел»10. По сути, следует закрепить за арбитражными судами категорию дел об оспаривании нормативных правовых актов «экономического» характера.
10 Занина А. Суды просят проявить единообразие. Корпоративные юристы заступились за судебную реформу // КоммерсантЪ. 11 апреля 2014 г.
Подобное мнение относительно подхода к вопросу о подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления высказывалось еще более 15 лет назад. В частности, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 9 Информационного письма от 13 августа 2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»11, указал, что по существу к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если это заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
11 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. № 10.
Возвращение данного подхода в закон и практику позволит в полной мере учесть специфику указанных актов и деятельности арбитражных судов. Имея «экономическую» специализацию, арбитражные суды лучше ориентируются в развитии экономического законодательства и экономических процессах. Причем в прописываемом развитии событий исключена опасность появления противоречивой судебной практики, как полагали ранее некоторые исследователи, говоря о том, что имевшиеся расхождения в позициях арбитражных судов и судов общей юрисдикции по вопросам нормоконтроля не лучшим образом отражались на эффективности правосудия и авторитете судебной власти в целом. В настоящее время единственной конечной инстанцией для рассмотрения всех дел является Верховный Суд Российской Федерации12.
12 См.: Евлоев И.М. Совершенствование судебного нормоконтроля и его перспективы в свете объединения высших судов // Российский судья. 2014. № 7. С. 42—43.
Специфика актов «экономического» характера поднимает другую насущную проблему: специализация в судебной системе. Аккумулирование полномочий по судебному нормоконтролю было бы оправдано в случае создания системы административной юстиции, равноудаленной и от общей, и от арбитражной юрисдикции, что позволило бы административным судам осуществлять специализацию по предметному принципу без передачи части компетенции иным судам13, но для этого необходимо структурно обособить административные суды.
13 См. там же.
Оптимальным вариантом, по нашему мнению, является создание самостоятельной системы административных судов, на чем некоторые ученые и практики (в их числе и Председатель Верховного Суда России) настаивали с самого начала обсуждения вопроса о создании административной юстиции14. Сам по себе процесс специализации судов является вполне естественным для подавляющего большинства стран Западной и Восточной Европы15.
В России же на сегодняшний день о специализации судов как об одном из направлений судебной реформы много было сказано не только в юридической науке, но и в конкретных законопроектах, активное обсуждение которых некогда велось в Государственной Думе Российской Федерации. И здесь в первую очередь речь шла о планах учреждения административной юстиции и системы административных судов.
14 См.: Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. № 9. С. 2.
15 См. подробнее: Судебные системы Европы и Евразии: научно-энциклопедическое издание. В 3 т. / под ред. Р.А. Курбанова, Р.А. Гурбанова. М., 2019.
Несмотря на всю экономическую непривлекательность ее учреждения ввиду большого размера необходимых бюджетных расходов, существование административных судов крайне обоснованно, поскольку один из минусов существующего порядка — объективная невозможность полной специализации судей судов общей юрисдикции по рассмотрению публично-правовых споров. В так называемых малосоставных районных судах со штатной численностью 2—3 единицы судьи вынуждены рассматривать все категории дел (гражданские, уголовные, административные, дела об административных правонарушениях), что может создавать определенные как организационные, так и правовые сложности.
На основании вышеизложенного представляется возможным сделать следующие выводы. Действующие сегодня положения статей 19—21 КАС РФ требуют доработки посредством внесения изменений и перераспределения подсудности между судами субъектов Российской Федерации и районными (городскими) судами общей юрисдикции. Также необходимо восполнение имеющегося формального пробела в КАС РФ посредством включения в пункт 2 ч. 1 ст. 20 актов, принятых на местном референдуме, сходе граждан. Необходимо вернуть в процедуру нормоконтрольной деятельности арбитражные суды в части рассмотрения нормативных правовых актов экономической направленности.
Таким образом, теоретически и практически обоснованное разграничение и более четкое определение подсудности при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов позволит не только должным образом учесть особенности отправления правосудия в судах всех видов и уровней, но и обеспечит гармоничную и эффективную деятельность всего государственно-правового механизма, способного оперативно и точечно решать возникающие проблемы, что несомненно приведет к улучшению как системы государственного управления, так и к повышению степени защищенности прав и свобод граждан.
Библиографический список
1. Баньковский А.Е. Конституционные принципы единства и субсидиарности в организации государственной власти в Российской Федерации: монография. Барнаул: Изд-во БЮИ МВД России, 2016. 160 с.
2. Евлоев И.М. Совершенствование судебного нормоконтроля и его перспективы в свете объединения высших судов // Российский судья. 2014. № 7. С. 41—44.
3. Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. № 9. С. 2—4.
4. Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н.С. Бондаря. М., Юнити-Дана, Закон и право, 2002. 559 с.
5. Маньковская В.И. Муниципальные правовые акты: учеб. пособие. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2005. 202 с.
6. Судебные системы Европы и Евразии: научно-энциклопедическое издание. В 3 т. / под ред. Р.А. Курбанова, Р.А. Гурбанова. М.: Проспект, 2019. 1544 с.
7. Штурнев А.Е., Штурнева М.В. Муниципальные правовые акты. Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области, 2007. 126 с.