УДК 349.6 ББК 67.407 DOI 10.52433/01316761_2024_05_13 EDN: IQCUOO
Дмитрий Иванович Дедов, МГУ имени М.В. Ломоносова, юридический факультет, профессор кафедры конституционного и муниципального права, судья Высшего Арбитражного Суда РФ в отставке, судья Европейского суда по правам человека от Российской Федерации (2013–2022), доктор юридических наук, доцент г. Москва, Россия
Аннотация. Статья посвящена иску в общих интересах (actio popularis) как средству правовой защиты на примере борьбы с изменением климата. Автором представлены результаты научного исследования данной темы, которая не получила своего развития в юридической литературе. Иск в защиту общих интересов может служить эффективным средством судебного контроля за тем, насколько адекватно национальные власти выполняют позитивные обязательства. Данный способ правовой защиты, хотя и не признан международным правом, в последние годы повсеместно используется в целях принуждения национальных правительств европейских государств исполнять принятые на себя международные обязательства в этой сфере. Анализ судебной практики, которая носит противоречивый характер, показывает, какие требования предъявляются к подобного рода обращениям в суд.
Ключевые слова: actio popularis, общие интересы, средства правовой защиты, позитивные обязательства, потенциальная жертва, устойчивое развитие, критерии приемлемости жалобы, разделение властей, судебный контроль
Dmitry Ivanovich Dedov, Lomonosov Moscow State University, Faculty of Law, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Retired Judge of the Russian Supreme Arbitration Court, Judge of the European Court of Human Rights Elected on Behalf of the Russian Federation (2013–2022), Doctor of Laws, Associate Professor Moscow, Russia dmitrydedov939@gmail.com
Prospects for the Development of an Action in the Common Interest (Actio Popularis)
Abstract. The article is devoted to an action in the common interest (actio popularis) as a legal remedy on the example of combating climate change. The author presents the results of a scientific study of this topic, which has not been developed in the legal literature. An action in defense of common interests can serve as an effective means of judicial control over how adequately national authorities fulfill their positive obligations. This method of legal protection, although not recognized by international law, has been widely used in recent years to force the national governments of European States to fulfill their international obligations in this area. The analysis of judicial practice, still contradictory, shows what kind of requirements are imposed on such appeals to the court.
Keywords: actio popularis, common interests, legal remedies, positive obligations, potential victim, sustainable development, admissibility criteria, separation of powers, judicial control
Правовая эффективность (actio popularis)
Осознание и всеобщее признание глобальных угроз рождает необходимость развития адекватных правовых средств защиты, отличающихся от обычных процессуальных гарантий тем, что в соответствующих случаях право на обращение в суд возникает в отсутствие непосредственного вреда, причиненного заявителю, но при реальности и неотвратимости самой угрозы. Таким средством является иск в общих интересах (action popularis), который в последнее время стал использоваться как средство судебного контроля за тем, насколько адекватно национальные власти исполняют принятые на себя международные обязательства в сфере борьбы с изменением климата, которое приводит к таяниям вечных льдов, повышению уровня Мирового океана, резким перепадам давления и температуры, засухам, наводнениям, пожарам и прочим экологическим катастрофам. Например, США должны снизить объемы выбросов парниковых газов на 7%, Япония и Канада — на 6%, Европейский союз — на 8%, а Россия — на 0% (т.е. не повышать уровень эмиссии)1.
Но до полноценного использования этого правового средства защиты нужно пройти еще долгий путь его признания и накопления навыков его использования. Правила национального и международного правосудия, как и доктрина международного права, к сожалению, не допускают иска в общих интересах, хотя и оставляют различные возможности доступа к суду в виде групповых исков или требований о компенсации при массовом нарушении основных прав и свобод человека2. Обычно основанием для иска может служить наличие спора (dispute) или противоречия (controversy) между лицами либо по крайней мере нарушение законного права бездействием органа государства. В любом случае нарушение должно прямо затрагивать интересы истца.
1 См.: Annexes A and B to the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change.
2 См.: Aceves W.J. Actio Popularis — The Class Action in International Law // University of Chicago Legal Forum. Vol. 2003. Article 9; Hsiung J.C. Anarchy, Hierarchy, and Actio Popularis: An International Governance Perspective. New York University Press, 2004; Hewson M., Sinclair Т. Approaches to Global Governance Theory. Albany, 1999.
Российская доктрина процессуального права не может порадовать четким анализом, который позволил бы найти пути к признанию иска в общих интересах в нашей стране, хотя статья 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации3 имеет определенный потенциал, указывая, что обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов вправе заинтересованное лицо. В связи с этим через определение иска может быть признано допустимым обращение заинтересованного лица к суду с требованием о защите его субъективного права или охраняемого законом интереса4, если толковать этот интерес достаточно широко — включая в него потенциальные угрозы, подкрепленные фактическими данными, которые позволяют признать заинтересованное лицо потенциальной жертвой бездействия органов власти.
Кроме этого, в нашей стране правом на подачу иска наделена прокуратура на основании статьи 45 Гражданского процессуального кодекса. Статья 45 прямо указывает на то, что «прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований... основанием для которого является обеспечение права на благоприятную окружающую среду». Но обычно такого рода предписания и иски касаются конкретных занимающихся природопользованием организаций, деятельность которых может нанести ущерб окружающей среде. Согласно статистическим данным за 2022 год, прокуратура выявила свыше 200 тыс. нарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, вынесла 78 340 представлений, направила 27 116 исков в суд, привлекла к дисциплинарной ответственности 50 139 нарушителей и возбудила свыше 2000 уголовных дел. Эта статистика не позволяет оценить масштабы нанесенного ущерба или масштабы угроз, здесь происходит смешение охраны окружающей среды и формальных требований к природопользованию, что свидетельствует о низкой вероятности подачи иска в общих интересах за бездействие самого государства. Учитывая отсутствие принятых Российской Федерацией международных обязательств, подача иска в общих интересах против Правительства РФ со стороны прокуратуры маловероятна.
Однако само по себе право на благоприятную окружающую среду является конституционно признанным правом. Статья 42 Конституции РФ обеспечивает право каждого гражданина «на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде». Сам термин «благоприятная окружающая среда» сформулирован достаточно широко и включает в себя в том числе борьбу с угрозами глобального потепления.
Иск в общих интересах имеет хорошие перспективы, поскольку затрагивает новую сферу в области судебной защиты прав, такую как позитивные обязательства государства в сфере безопасности. Бездействие с точки зрения общих интересов защиты от изменения климата имеет непосредственное отношение к позитивным обязательствам государства, однако этот институт по-прежнему недостаточно развит, так как судебная защита остается привязанной к конкретному лицу, виду деятельности или сектору экономики.
Иск в общих интересах используется для борьбы с изменением климата с переменным успехом ввиду противоречивой судебной практики, которая ограничивается пока европейскими странами. Проблема в том, что, как было отмечено выше, иск actio popularis практически не допускается в международном и национальном праве, поэтому не является предметом глубоких научных исследований. Однако такие исследования необходимы, ведь цель применения абстрактного иска в общих интересах заключается в использовании любых доступных способов привлечения внимания к общим проблемам, рискам и угрозам на институциональной основе. Иск в общих интересах может стимулировать власти предотвратить предполагаемые негативные последствия не индивидуального, но общего характера, т.е. сделать право на благоприятную окружающую среду более эффективным.
Тем не менее, как показывает результат проведенного исследования, существуют проблемы с международным признанием права на благоприятную окружающую среду. В более широкой сфере применения actio popularis признается способом обращения в суд по поводу соответствия конституции закона или иного нормативного правового акта в защиту публичного интереса неопределенного круга лиц, не связанным с рассмотрением конкретного дела в суде и без привязки к нарушению прав заявителя. Такой вид конституционной жалобы предусмотрен в законодательстве Лихтенштейна, Мальты, Хорватии, Северной Македонии, Сербии, Черногории, Грузии и Венгрии. В Латинской Америке такое средство судебной защиты используется в Перу и Чили, а на Африканском континенте — в Южной Африке.
3 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
4 См.: Ненашев М.М. Иск: проблемные вопросы построения структуры. Волгоград, 2014. С. 40; Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). М., 2000. С. 10.
В докладе от 23 сентября 2011 г. № CDL-JU(2011)018 «Индивидуальная конституционная жалоба: европейские тенденции системного развития» Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) обращает внимание на следующие особенности данной формы конституционной жалобы: она подразумевает право каждого представлять жалобу на нормативный акт после его обнародования без обязанности доказать, что соответствующая норма непосредственно затрагивает права и свободы заявителя. В основе такой жалобы лежит концепция Ганса Кельзена, который определял actio popularis как основную гарантию всеобъемлющего конституционного контроля, когда каждый может обратиться в конституционный суд. С точки зрения его «Чистого учения о праве», в данном случае гражданин просто выполняет свою обязанность по защите Конституции5. Тем не менее Кельзен пришел к выводу, что actio popularis не является эффективным средством конституционного контроля, поскольку в данном случае неизбежны злоупотребляющие заявления. Следовательно, большинство государств не предусмотрело actio popularis как средство для оспаривания нормативных актов в конституционном суде. Надо отметить, что непризнание этого средства защиты для обращения в суд общей юрисдикции также основано на страхе перед злоупотреблениями со стороны граждан, которые могут обращаться в суд по любому поводу. Однако нельзя сказать, что суды были завалены такими жалобами. Просто судьи с самого начала предпочли не допускать абстрактных жалоб или жалоб в интересах других лиц. Впрочем, такие жалобы начинают понемногу просачиваться сквозь сито приемлемости, если затрагиваются действительно важные общественные и индивидуальные интересы. Полномочия российской прокуратуры являются таким примером.
5 См.: Кельзен Г. Чистое учение о праве. СПб., 2015. С. 184.
Венецианская комиссия также обращает внимание на смягченную форму иска в общественных интересах, а именно quasi actio popularis, под которой подразумевается необходимость доказать наличие законного интереса. Институт quasi actio popularis занимает срединное место между абстрактным actio popularis и нормативной конституционной жалобой. Правила, регулирующие порядок представления жалоб quasi actio popularis, более ограничительные, что устраняет некоторые проблемы, связанные с actio popularis, так как заявителю необходимо доказать, что он имеет определенный законный интерес в применении общей нормы. Положения, устанавливающие право представления данной жалобы, аналогичны нормам, регулирующим вопросы подачи нормативной конституционной жалобы, за исключением требования о наличии вреда, нанесенного непосредственно заявителю. Последнему необходимо доказать, что правовая норма просто влияет на его права, законные интересы или правовое положение. Данный вид доступа в конституционный суд существует, например, в Греции6.
6 См.: Schwelb E. The Actio Popularis and International Law // Israel Yearbook on Human Rights. 1972. Vol. 2. P. 47.
К сожалению, в международном праве иску actio popularis еще далеко до признания. В 1960-х годах в делах против апартеида «Эфиопия против Южной Африки» и «Либерия против Южной Африки» Международный суд ООН отметил, что институт actio popularis кажется чуждым и новым для международных отношений. Данная позиция была подтверждена Международным судом ООН как на первом, так и на втором этапе рассмотрения (хотя в них Суд пришел к противоположным выводам), когда постановил, что Эфиопия и Либерия не имеют законного права или интереса оспаривать предполагаемое южноафриканское несоответствие мандату Лиги Наций в Юго-Западной Африке7. Суд указал, что actio popularis неизвестен международному праву в его нынешнем современном виде, и Суд не может рассматривать его в качестве «общего принципа права», упомянутого в пункте 1 «с» ст. 38 Статута Международного суда ООН8. Таким образом, Суд отказал признать право каждого на осуществление правовых мер в защиту общественного интереса.
Условия применения actio popularis
Тем не менее для успешного признания и применения иска в общих интересах без риска для суда быть заваленным такими жалобами, по нашему мнению, достаточно четко сформулировать условия подачи таких жалоб. Помимо этого, определенную пользу для повышения эффективности actio popularis могут сыграть уже хорошо известные и проверенные процессуальные методы эффективного отправления правосудия, такие как объединение однородных жалоб.
7 1962 ICJ Reports 335. С. 452—453; 1966 ICJ Reports 6. Р. 47 (Judge Winiarski’s dissenting opinion).
8 Принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 года // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 47—63.
Итак, для иска в общих интересах необязательно, чтобы субъективные права заявителя были нарушены. Суд в таком случае рассматривает жалобу in abstracto, т.е. в общем виде. Это означает судебную проверку нормативного материала на предмет его качества. Качество закона как критерий оценки неизвестен судам общей юрисдикции, воспитанным в духе чистого позитивизма. Недалеко от общей оценки стоит рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных актов, когда суд рассматривает законность положений нормативных актов, т.е. обычно соответствие закону норм подзаконных нормативных актов (ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации9). И даже в этом случае административный истец должен доказать, что его права, свободы или законные интересы нарушены оспариваемым нормативным актом. Так что абстрактное правосудие все равно не получается.
А вот Конституционному Суду РФ приходится прибегать к абстрактному судебному контролю, потому что это является основным условием признания его юрисдикции. Если в положениях закона существуют неясность, неопределенность и другие изъяны, не позволяющие эффективно реализовать субъективные права, конституционные судьи тут же признают такую норму неконституционной. В случае с изменением климата ситуация становится еще более сложной, даже для разработанного механизма конституционной жалобы общего характера, хотя надо согласиться с Венецианской комиссией в том, что этот тип жалобы стоит буквально на одной ступеньке с actio popularis.
И все же требования к иску в общих интересах имеют свои принципиальные отличия в дополнение к сказанному выше. В случаях заявления такого иска необходимо доказать, что:
— существует угроза безопасности неограниченному кругу лиц;
— эта угроза реальна;
— государство уже приняло на себя обязательства по устранению угрозы, но не предпринимает необходимых действий или этих действий недостаточно; в последнем случае возникает сложность в связи с тем, что определение конкретных мер в области государственного управления находится в компетенции органов исполнительной или законодательной власти; суд не может назвать конкретные меры, которые нужно предпринять правительству, — этому препятствует принцип разделения властей (компетенций) — но он может рассмотреть жалобу и идентифицировать проблему и связанные с нею риски для безопасности граждан.
С качеством закона в подобных случаях увязывается и аспект позитивных обязательств государства, о которых я упоминал в начале. Это означает, что государство должно принимать конкретные и адекватные, своевременные и эффективные меры. При этом надо иметь в виду, что, если меры будут минимальными, это не решит проблемы и цели не будут достигнуты. То есть заявитель вправе требовать, чтобы право на чистую и устойчивую окружающую среду защищалось эффективно. Этим объясняется то, что существующие на настоящий момент жалобы содержат требование к национальному правительству защитить молодое поколение от климатической катастрофы, т.е. от невосполнимого ущерба. Этот довод, несомненно, подготовлен на основе концепции устойчивого развития, которая много говорит о защите будущих поколений человечества и в связи с этим носит поистине глобальный характер.
Позитивные обязательства, таким образом, приобретают материальный и процессуальный окрас, поскольку суд должен исследовать данные о состоянии окружающей среды и, если существуют обстоятельства для опасения, оценить принятые меры. Кроме этого, если говорить языком, близким российской доктрине судопроизводства, основанием для иска должны служить законы, которым противоречат принятые подзаконные нормативные акты. И такое действительно имеет место, по крайней мере такого рода обстоятельства мы можем зафиксировать. Например, основополагающими положениями являются международные обязательства, признанные государством, и принятые законы в сфере снижения объемов вырабатываемых парниковых газов.
9 СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
Международные обязательства рассматриваются в свете международных договоров по климату. К ним относятся Парижское соглашение по климату 2015 года10, Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию 1992 года11 и, конечно, рамочная Конвенция ООН об изменении климата 1992 года12, в которой говорится, что право на развитие должно реализовываться таким образом, чтобы справедливо удовлетворять потребности нынешнего поколения в области развития и окружающей среды и будущих поколений. На этом основании заявители, как правило, считают, что нет объективного и разумного оправдания тому, что бремя изменения климата ложится на молодые поколения в результате принятия неадекватных мер по снижению темпов потепления.
Международные документы налагают на подписавшие их государства обязательство принимать следующие меры для надлежащего вклада в борьбу с изменением климата:
a) сокращение выбросов парниковых газов на своей территории и на других территориях, над которыми они имеют юрисдикцию;
б) запрещение экспорта ископаемого топлива;
в) компенсация выбросов на основе импорта товаров; и
г) ограничение выбросов за рубежом.
Такие меры означают сокращение экономической активности, связанной с промышленным производством. Все эти планы и обязательства можно назвать утопическими, поскольку они не предлагают компенсационных мер по замещению одного экономического уклада другим, постиндустриальным, а это не может происходить само по себе. Кроме того, необходимость в промышленном производстве не убывает и, если другие страны будут, наоборот, наращивать промышленное производство, сможет ли правительство удержать долю рынка своего государства в глобальной конкуренции? Именно глобальные рынки требуют одновременного уменьшения выбросов всеми промышленными странами, а значит, все страны должны перейти к новому постиндустриальному способу развития экономики. Развитые страны при этом чувствуют себя более уверенно, чем развивающиеся страны, поскольку обладают бо́льшим запасом интеллектуальной собственности. Но насколько тверда эта уверенность, мы не знаем, как не знаем того, какие экономические расчеты были приняты во внимание, когда на международной конференции правительство принимало на себя международные обязательства, — не было ли это вызвано приверженностью политике глобализма и подтверждением лояльности политике Соединенных Штатов?
Дальше заявитель должен доказать, что правительство не принимает достаточных мер по предотвращению выбросов газов в атмосферу и защите граждан для предотвращения вредных последствий, к которым приводит изменение климата. Для этого нужно представить доказательства того, что негативные последствия уже наступили, и такой иск может быть принят к производству суда, даже если эти последствия не касаются заявителя напрямую, т.е. он является лишь потенциальной жертвой.
В общем складывается впечатление, что заявители — а это, как правило, правозащитные экологические организации — понимают, на сколь тонкий лед они ступают, прибегая к actio popularis, и потому поневоле пытаются адаптировать свои очень абстрактные требования к уже известным и общепризнанным видам административных исков, таким как оспаривание нормативных актов. А процессуальных опасностей на пути к судебному решению, по существу, очень много: заявителям не нанесен ущерб, их субъективные права не затронуты, негативные последствия еще не наступили, речь идет лишь о потенциальных рисках и о потенциальных угрозах. Но, несмотря на существенные недостатки обоснованности иска, суды стали принимать подобные иски.
Таким образом, правовым основанием для иска в общих интересах является неудовлетворительное выполнение национальными властями позитивных обязательств, взятых на себя государством и выраженных в международных договорах, национальных законах и постановлениях национального правительства, утвердившего план действий по борьбе с изменением климата и снижением выбросов парниковых газов.
Судебная практика
10 https://unfccc.int/sites/default/files/russian_paris_agreement.pdf (дата обращения: 22.02.2024).
11 https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml (дата обращения: 22.02.2024).
12 https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/climate_framework_conv.shtml (дата обращения: 22.02.2024).
В настоящее время общие иски, связанные с изменением климата, рассматривались судами Португалии, Нидерландов, Ирландии, Германии. Все они обладают общими признаками, поэтому я сосредоточусь на ирландском деле Friends of the Irish environment CLG v. the Government of Ireland and the Attorney General 2020 года13. В этом деле заявителей ждало разочарование, но они, как могли, приводили и положительные примеры. Так что можно утверждать, что в настоящее время судебная практика в данной сфере является противоречивой.
Заявители обвиняли правительство Ирландии в том, что при утверждении Плана действий по снижению выбросов парниковых газов (далее — План), принятого на основании Закона Ирландии 2015 года об изменении климата (далее — Закон 2015 года), оно действовало в нарушение закона и конституционных прав и свобод. Верховный суд Ирландии подробно изучил материалы, подтверждающие факт изменения климата и сопутствующие угрозы. Этому посвящен специальный раздел решения.
Суд отметил, что с начала промышленной революции человечество вырабатывало и потребляло энергию в больших масштабах, преимущественно за счет сжигания ископаемого топлива. Образуемый в результате этого процесса углекислый газ выбрасывается в атмосферу, где сохраняется в течение сотен лет. Углекислый газ, наряду с другими парниковыми газами, задерживает выделяемое землей тепло в атмосфере — это явление известно как парниковый эффект. Парниковый эффект оказывает повышающее воздействие на глобальные температуры. Чем больше количество выбросов углекислого газа, тем сильнее усугубляется глобальное потепление. Климатическая система демонстрирует запоздалую реакцию на выбросы парниковых газов, а это означает, что полный эффект потепления от газов, которые выбрасываются сегодня, станет очевидным только в будущем, через 30—40 лет. Исследования показали, что существует последовательная и почти линейная взаимосвязь между выбросами углекислого газа и прогнозируемым повышением глобальной температуры в течение следующих 80 лет.
Хотя проблемы, связанные с изменением климата, затронут все слои общества, Суд признает, что наиболее остро это воздействие будет ощущаться в развивающихся странах (хотя данный вывод уже должен вызывать сомнения, поскольку глобальное потепление именно в силу своего глобального характера может коснуться всех в равной степени, и разница может возникнуть только из-за географического положения, близости к Мировому океану и т.п.). Суд также принимает во внимание прогнозы о том, что к будущим последствиям изменения климата можно отнести дальнейшее повышение глобальных температур, повышение уровня моря и учащение экстремальных погодных явлений, таких как эпизоды наводнений и засухи. Также сообщается о повышенных рисках смертности и заболеваемости, поскольку экстремальные явления, связанные с климатом, могут подвергнуть риску продовольственные системы, привести к нехватке воды и появлению новых вредителей и болезней, а кроме того, способствовать значительным изменениям в экосистемах многих растений и животных. Чем быстрее глобальное потепление достигает уровня, который на 2°C выше типичных температур в начале промышленной революции, тем больше риски.
13 См.: https://naturaljustice.org/wp-content/uploads/2020/07/Environmental-Court-Case-Series_Friends-of-the... (дата обращения: 22.02.2024).
Суд оценил имеющуюся судебную практику. Заявители ссылались на ранее рассмотренное дело Верховного суда Нидерландов, который поддержал иск на основании Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод14 (далее — Конвенция) в деле компании Urgenda15. В том деле высший голландский суд, исходя из гарантий защиты права на жизнь и права на уважение частной жизни согласно статьям 2 и 8 Конвенции, а также из принятых в соответствии с Конвенцией и признанных голландским правом международных обязательств Нидерландов, посчитал, что суд обладает полномочиями и компетенцией обязать правительство принять комплекс мер против изменения климата.
Но ирландские судьи заключили, что их дело существенно отличается от дела Urgenda. Суд первой инстанции, отказывая заявителям, не обнаружил доказательств, которые бы свидетельствовали о том, что были нарушены права, признанные в конституционном правопорядке Нидерландов; помимо того, суд отметил, что рассмотрение такого иска не находится в юрисдикции суда, учитывая принцип разделения властей. Таким образом, суд согласился с доводами правительства Ирландии, которое, ссылаясь на разделение властей, утверждало, что поднятые вопросы являются вопросами политики, входящими в исключительную компетенцию парламента и исполнительной власти и не входящими в сферу вопросов, которые могут быть предметом судебного разбирательства. В связи с этим суд первой инстанции отметил, что в деле Urgenda, в отличие от ирландского дела, не были оспорены какие-либо конкретные законодательные нормы.
14 Заключена в г. Риме 4 ноября 1950 года // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
15 State of the Netherlands v. Stichting Urgenda (ECLI: NL: HR: 2019: 2007).
По моему скромному мнению, приведенная выше позиция суда первой инстанции еще больше запутывает ситуацию с процессуальной приемлемостью (юстициабельностью, как сейчас модно говорить) иска в общих интересах, если суд не позволяет даже оспорить подзаконный нормативный акт, притом что такой способ судебной защиты давно получил свое признание в международном праве. Возможно, здесь суд обратил внимание на то, что обычно речь идет об отсутствии у органов исполнительной власти полномочий принимать те или иные решения, если эти полномочия не предусмотрены парламентом и не закреплены в законе. В данном случае проблема действительно более тонкая. Она заключается в том, что утвержденный правительством Ирландии План подготовлен с учетом свободы усмотрения Правительства, которым пользуются обычно органы исполнительной власти в рамках мандата, выданного парламентом. Может ли суд вмешиваться в компетенцию органа исполнительной власти?
На этот вопрос — опять неожиданно — Верховный суд Ирландии ответил положительно. Суд пришел к выводу, что статья 4 Закона 2015 года требует достаточно высокого уровня конкретизации мер, которые должны быть определены в Плане и необходимы для достижения целей переходного периода по снижению производимого объема парниковых газов к 2050 году, «чтобы любое разумное и заинтересованное лицо могло вынести суждение о том, является ли рассматриваемый План реалистичным и адекватным для достижения параметров, указанных в Законе 2015 года». Суд пришел к выводу, что План в значительной степени не соответствует уровню конкретики, необходимому для обеспечения прозрачности и соответствия положениям Закона 2015 года, и поэтому подлежит отмене.
Это крайне неожиданное и жесткое решение, учитывая свободу усмотрения национального правительства в экономической сфере, которую признает даже Европейский суд по правам человека. Впрочем, последний указывает, что национальным властям лучше известна экономическая ситуация и они более компетентны и свободны в выборе экономических мер. Под национальными властями ЕСПЧ имеет в виду прежде всего законодательную власть, которая принимает экономические законы после долгих парламентских дебатов и общественного обсуждения, и исполнительную власть. Принимать же судебное решение по сложнейшему экономическому вопросу лишь на основании принципа разумности не совсем соответствует принципу разделения властей. Даже в других экономических спорах, например в сфере конкуренции, суд должен принять во внимание экономический анализ и дать ему оценку — кстати, этого практически невозможно добиться в российском суде.
Но на этом решении сюрпризы не закончились. Верховный суд Ирландии не отменил План, а лишь пришел к выводу, что План должен быть отменен, оставив это на усмотрение правительства. К разочарованию заявителей, столь странный подход был вызван тем, что, по мнению Суда, заявитель (в лице экологической правозащитной организации) как юридическое лицо сам по себе не пользуется правом на жизнь или правом на физическую неприкосновенность и не может отстаивать основанные на таких правах аргументы, хотя таковые должны быть выдвинуты, будь то в соответствии с Конституцией Ирландии или Конвенцией. Суд также пришел к выводу об отсутствии у организации-заявителя правоспособности — даже с учетом исключений из общего правила, которые возникают в обстоятельствах, когда отказ в правоспособности сделал бы реализацию фундаментальных прав либо невозможной, либо чрезмерно затруднительной.
Но и это еще не все. Суд не только не счел уместным рассматривать выдвинутые заявителями аргументы, основанные на правах человека, но и дал отрицательный ответ на вопрос о том, существует ли «неучтенное» или производное от общих положений ирландской Конституции право на здоровую окружающую среду. Не исключая возможности того, что конституционные права и обязанности вполне могут быть задействованы в сфере охраны окружающей среды в соответствующем случае, Суд пришел к выводу, что заявленное право на здоровую окружающую среду является либо излишним (если оно не выходит за рамки права на жизнь и права на физическую неприкосновенность), либо чрезмерно расплывчатым и нечетко определенным (если оно действительно выходит за рамки этих прав). С учетом этого Суд выразил мнение, что такое право не может быть выведено из Конституции.
Итак, ирландская юстиция не признала права на иск в общих интересах как в силу ratione personae (ненадлежащий истец), так и ввиду ratione materie (отсутствие субъективного права для защиты) по причине отсутствия процессуальных прав на обращение в суд с таким иском. Для устранения противоречий в судебной практике Большая палата Европейского суда по правам человека приняла к своему рассмотрению и в сентябре 2023 года провела публичные слушания по аналогичному делу по жалобе Клаудии Дуарте Агустиньо против Португалии и еще против 32 стран — участниц Совета Европы (Cláudia Duarte Agostinho et autres contre le Portugal et 32 autres États). Это с большой вероятностью означает, что к концу 2024 года мы увидим постановление ЕСПЧ по данной теме.
Библиографический список
1. Кельзен Г. Чистое учение о праве. 2-е изд. СПб.: Алеф-Пресс, 2015. 542 с.
2. Ненашев М.М. Иск: проблемные вопросы построения структуры. Волгоград, 2014. 196 с.
3. Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). М., 2000. 192 с.
4. Aceves W.J. Actio Popularis — The Class Action in International Law // University of Chicago Legal Forum. Vol. 2003. Art. 9. С. 353—402.
5. Hsiung J.C. Anarchy, Hierarchy, and Actio Popularis: An International Governance Perspective. New York University Press, 2004. 50 с.
6. Hewson M., Sinclair T. Approaches to Global Governance Theory. Albany: State University of New York Press, 1999. 312 с.
7. Schwelb E. The Actio Popularis and International Law // Israel Yearbook on Human Rights. 1972. Vol. 47. С. 46—57.
Ссылка для цитирования статьи:
Дедов Д.И. Перспективы развития иска в общих интересах (actio popularis) // Российская юстиция. 2024. № 5. С. 13–23.