Аннотация. В статье с учетом практики Верховного Суда Российской Федерации и Тамбовского областного суда исследуются проблемы, основные принципы и подходы, связанные с рассмотрением судами общей юрисдикции административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, тарифы, подсудность, принцип экономической обоснованности расходов регулируемой организации, подлежащих включению в тариф, принцип баланса интересов ресурсоснабжающей регулируемой организации и потребителей соответствующих ресурсов, обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере, подлежащей тарифному регулированию
Administrative cases on challenging statutory acts in the field of tariff regulation: problems, basic principles and approaches
Tatiana Evgenievna Guruleva, Tambov Regional Court, Judge Tambov, Russia
Abstract. The article examines the problems, basic principles and approaches related to the consideration by courts of general jurisdiction of administrative cases on challenging statutory acts in the field of tariff regulation, taking into account the practice of the Supreme Court of the Russian Federation and the Tambov Regional Court.
Keywords: statutory act, tariffs, jurisdiction, the principle of economic justification of expenses of a regulated organization to be included in the tariff, the principle of balancing the interests of a resource-supplying regulated organization and consumers of relevant resources, ensuring non-discriminatory and stable conditions for carrying out business activities in the area subject to tariff regulation
Дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования в системе судебной статистики выделены в отдельную категорию, и это не случайно. Они существенно отличаются от других дел об оспаривании нормативных правовых актов, прежде всего в силу своего предмета и огромного массива нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения.
Поскольку деятельность, подлежащая тарифному регулированию, по своей природе является технически сложной и осуществляется коммерческими организациями, правоотношения в сфере тарифного регулирования в значительной мере связаны с техническими и экономическими аспектами, что также определяет значительную сложность данной категории дел.
Можно сказать, что для судей, работающих в судах общей юрисдикции, эта категория споров является новой, так как до вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации1 (далее — КАС РФ) они рассматривались арбитражными судами. Сложности возникают иногда уже на стадии приема заявления, поскольку судьям бывает трудно установить нормативный характер оспариваемого акта.
1 Российская газета. 11 марта 2015 г.
Признаки, обусловливающие нормативный характер правового акта, перечислены в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»2. К ним относятся: издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
2 Российская газета. 15 января 2019 г.
Вместе с тем признание того или иного акта нормативно-правовым зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Например, решением Арбитражного суда Новосибирской области от 19 апреля 2018 г.3 было отказано в удовлетворении заявления предпринимателя о признании недействительным приказа Департамента по тарифам Новосибирской области о внесении изменений в отдельные приказы. Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10 сентября 2018 г., оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 декабря 2018 г., вышеуказанное решение отменено, заявление предпринимателя удовлетворено.
3 Информацию и судебные акты по делу см.: https://kad.arbitr.ru/Kad/Card?number=%D0%9045-181%2F2018.
Отменяя эти судебные акты и прекращая производство по делу, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в Определении от 16 мая 2019 г. № 304-ЭС19-389 отметила, что оспариваемым приказом были внесены изменения в приказы, устанавливающие тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, подлежащие обязательному применению неопределенным кругом лиц и рассчитанные на неоднократное применение, в связи с чем заявление предпринимателя не подлежало рассмотрению арбитражными судами.
Определением судьи Московского областного суда от 13 августа 2018 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 ноября 2018 г., было отказано в принятии административного искового заявления закрытого акционерного общества о признании незаконным решения Правления Комитета по ценам и тарифам Московской области о внесении изменений в некоторые распоряжения, обязании установить индивидуальный тариф, обеспечивающий получение необходимой валовой выручки общества. При этом судья пришел к выводу о том, что изменения в нормативный правовой акт вправе вносить только руководитель Комитета, а не коллегиальный орган, и что оспариваемое решение не является нормативным правовым актом.
Отменяя названное определение, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в Кассационном определении от 18 сентября 2019 г. № 4-КА19-184 указала на то, что решение коллегиального органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов об установлении тарифов в сфере электроэнергетики отвечает признакам нормативного правового акта, так как издано в установленном порядке компетентным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, устанавливает общеобязательное правило поведения, заключающееся в обязанности оплачивать потребляемые услуги организациями и физическими лицами в соответствии с установленным тарифом, рассчитано на неоднократное применение.
4 Документ опубликован не был. Источник — СПС «КонсультантПлюс».
Затруднения связаны с тем, что на первый взгляд нормативный характер актов тарифного регулирования, т.е. обязательность для неопределенного круга лиц, неочевиден и для признания его нормативным требуется более глубокий анализ его содержания и материально-правовых норм, регулирующих спорные правоотношения.
Например, в соответствии с положениями пунктов 2, 12, 33, 63 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и пункта 25 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 11785, орган тарифного регулирования в ходе установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии принимает решение об установлении для регулируемой сетевой организации необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования. Само по себе такое решение затрагивает права только регулируемой организации, однако на его основании орган тарифного регулирования принимает решение об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии, которое рассчитано на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц.
5 СЗ РФ. 2012. № 4. Ст. 504.
В связи с этим необходимо учитывать, что вышеуказанные решения органа тарифного регулирования взаимосвязаны и не могут рассматриваться в отрыве друг от друга. Данный вывод среди прочего подтверждается и тем, что регулирующим органом было открыто одно тарифное дело, в рамках которого были приняты оспариваемые приказы.
Такая правовая позиция содержится в Определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 января 2017 г. № 9-АПГ16-426.
6 Документ опубликован не был. Источник — СПС «КонсультантПлюс».
Как следует из анализа упомянутых судебных актов, ошибки судов при определении нормативного характера оспариваемого тарифного решения ведут к ошибкам в определении подсудности конкретного спора.
Сложности при определении подсудности дел об оспаривании тарифных решений связаны и с некоторой противоречивостью процессуальных норм права, регулирующих отнесение дел об оспаривании тарифных решений к компетенции разных судов. Так, дела об оспаривании тарифных решений, принимаемых органами государственной власти в форме нормативных правовых актов, рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам главы 21 КАС РФ. Однако такие решения могут быть обжалованы регулируемыми организациями также в порядке ведомственной подчиненности в Федеральную антимонопольную службу, решения которой, принятые по результатам рассмотрения такой жалобы, нормативными актами не являются, а потому дела об их оспаривании относятся к компетенции арбитражных судов в порядке главы 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации7 (далее — АПК РФ).
7 Российская газета. 27 июля 2002 г.
Также арбитражными судами в порядке главы 22 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании решений органов государственной власти об установлении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не относящиеся к нормативным правовым актам.
При этом правовые позиции судов общей юрисдикции и арбитражных судов по вопросу применения одних и тех же положений законодательства о тарифном регулировании при сравнимых обстоятельствах могут отличаться.
На практике у судей возникают вопросы о том, являются ли вступившие в законную силу решения арбитражного суда, принятые по результатам рассмотрения жалобы на решение Федеральной антимонопольной службы по результатам рассмотрения жалобы ресурсоснабжающей организации на нормативный правовой акт в сфере тарифного регулирования, обязательными для суда общей юрисдикции, рассматривающего дело об оспаривании того же нормативного правового акта в сфере тарифного регулирования, и наоборот? Можно ли считать доказанными по смыслу части 2 ст. 64 КАС РФ обстоятельства, связанные с порядком ведения бухгалтерского учета регулируемой организации в спорный период, установленные вступившим в законную силу решением арбитражного суда по делу об оспаривании индивидуальных тарифных решений, при рассмотрении судом общей юрисдикции дела об оспаривании нормативного правового акта в сфере тарифного регулирования, действующего в тот же период регулирования и принятого на основании тех же норм законодательства?
Например, решением Арбитражного суда Омской области от 8 февраля 2017 г., оставленным без изменения постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2017 г.8, было удовлетворено заявление ОАО «ОмскВодоканал» о признании недействительным распоряжения Региональной энергетической комиссии Омской области от 8 августа 2016 г. об установлении индивидуальной платы за подключение к системе холодного водоснабжения конкретных объектов в части исключения из состава такой платы налога на прибыль.
8 Информацию и судебные акты по делу см.: https://kad.arbitr.ru/Card/7b13fc8b-a1b0-4a9a-bb24-35810bfb260d.
Из мотивировочной части решения суда следует, что основанием для отказа Региональной энергетической комиссии Омской области во включении размера налога на прибыль в состав индивидуальной платы за подключение конкретных объектов к системе холодного водоснабжения послужило отсутствие раздельного учета по налогу на прибыль при ведении регулируемой организацией бухгалтерского учета. Однако, проанализировав данные оборотно-сальдовой ведомости по счету 90.01 и карточки по счету 90.02, суд пришел к выводу о наличии в обществе раздельного учета спорных расходов, поскольку обществом ведется раздельный учет выручки, а налог на прибыль в данном случае в силу положений статьи 270 Налогового кодекса Российской Федерации9 рассчитывается исключительно в процентах от выручки.
9 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
Вместе с тем Омский областной суд при рассмотрении административного искового заявления «ОмскВодоканал» к Региональной энергетической комиссии Омской области об оспаривании приказов, устанавливающих тарифы на подключение к системам водоснабжения и водоотведения, принятые 20 декабря 2016 г., пришел к выводу о том, что общество в тот же период не вело раздельный учет налога на прибыль по регулируемым видам деятельности, в связи с чем решением от 10 августа 2017 г., оставленным без изменения Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2017 г. № 50-АПГ17-2210, в удовлетворении административного иска было отказано.
10 Документ опубликован не был. Источник — СПС «КонсультантПлюс».
Необходимо отметить, что и тариф на подключение к системам водоснабжения и водоотведения, и индивидуальная плата за подключение конкретного объекта к системе водоснабжения рассчитываются на основании одних и тех же правовых положений.
Из анализа вышеуказанных судебных актов следует, что суды по-разному истолковали нормы права, регулирующие порядок ведения раздельного учета, и, соответственно, по-разному оценили аналогичные обстоятельства.
Полагаю, что в целях соблюдения принципа правовой определенности суды, рассматривающие данную категорию дел, должны иметь общий подход к оценке аналогичных обстоятельств на основе одних и тех же норм права. С учетом особенностей предмета дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования, имеющих значительную экономическую составляющую, отнесение этой категории споров к компетенции арбитражных судов будет способствовать соблюдению названного правового принципа.
Сложность исследуемых административных дел связана также с особенностями предмета спора — нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования.
Из содержания уже упоминавшегося определения судьи Московского областного суда от 13 августа 2018 г. следует, что судья рассматривал приказ органа тарифного регулирования, который подписывается его руководителем, как отдельный акт.
Между тем многочисленные нормативные правовые акты в сфере тарифного регулирования в разных областях (электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, газоснабжение)11 содержат схожие положения о порядке принятия нормативного правового акта, согласно которым тарифы устанавливаются органом тарифного регулирования в ходе рассмотрения тарифного дела, открытого на основании заявления регулируемой организации, при этом орган тарифного регулирования проводит экспертизу представленных документов и рассчитывает тариф. Нормативный правовой акт в сфере тарифного регулирования принимается коллегиальным органом управления органа тарифного регулирования (правлением) и подписывается руководителем. Регулирующий орган отклоняет предложение регулируемой организации по включению в необходимую валовую выручку расходов, если их экономическая обоснованность не подтверждена. При этом в экспертном заключении должны быть приведены обоснование причин и ссылки на правовые нормы, исходя из которых орган регулирования тарифов принимает решение об исключении из расчета тарифов экономически необоснованных расходов, учтенных регулируемой организацией в предложении об установлении тарифов.
Таким образом, нормативный правовой акт в сфере тарифного регулирования состоит не только из самого текста приказа и приложений к нему, но включает в себя также составленное по результатам рассмотрения материалов тарифного дела экспертное заключение и протокол заседания правления органа тарифного регулирования, и при проверке законности тарифного решения суд также должен учитывать и содержание таких заключения и протокола.
Именно такой подход позволяет соблюсти три основных принципа тарифного регулирования: 1) экономической обоснованности расходов регулируемой организации, подлежащих включению в тариф; 2) баланса интересов ресурсоснабжающей регулируемой организации и потребителей соответствующих ресурсов; 3) обеспечения недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики.
11 См.: пункты 8, 22, 25, 27, 28 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 // СЗ РФ. 2012 г. № 4. Ст. 504; пункты 12, 28, 30, 31, 32 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. № 1075 // СЗ РФ. 2012. № 44. Ст. 6022; пункты 12, 25, 27, 29, 30 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. № 406 // СЗ РФ. 2013. № 20. Ст. 2500; пункты 17, 18, 19, 21 Правил регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. № 484 // СЗ РФ. 2016. № 23. Ст. 3331.
При применении этих принципов у судов возникает очень много вопросов, позволю себе остановиться лишь на двух.
Поскольку регулируемая деятельность является технически сложной, зачастую возникает вопрос о необходимости участия лица, обладающего специальными техническими или экономическими познаниями. Таким лицом в силу положений статей 49, 50 КАС РФ может быть специалист или эксперт, которому суд вправе поручить проведение судебной экспертизы.
Регулируемые организации, выступающие административными истцами при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования, часто заявляют ходатайства о назначении судебной экспертизы с постановкой перед экспертом вопроса об экономически обоснованном размере тех или иных расходов, подлежащих включению в тариф.
Так, в ходе рассмотрения Тамбовским областным судом административного дела № 3а-447/202012 об оспаривании приказов Управления по регулированию тарифов Тамбовской области об установлении единых котловых тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тамбовской области административный истец заявил ходатайство о назначении судебной экспертизы с постановкой перед экспертами вопроса: «Какой размер фактически понесенных экономически обоснованных неподконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК-Центра» — «Тамбовэнерго» за 2018 год на уплату страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на обязательное медицинское страхование, обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний подлежит применению для расчета корректировки НВВ филиала на 2020 год?» При этом в ходе судебного разбирательства представитель административного истца настаивал на такой формулировке, полагая, что судебный эксперт в своем заключении укажет сумму расходов, которая должна быть применена, что необходимо для разрешения вопроса о наложении обязательства по принятию замещающего нормативного правового акта.
12 Решение Тамбовского областного суда от 22 октября 2020 г. по делу № 3а-447/2020 // Текст решения доступен на сайте суда.
Отказывая в удовлетворении заявленного ходатайства, суд руководствовался следующим.
Конституцией Российской Федерации13 в качестве одного из основных принципов организации государственной власти закреплен принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10 Конституции Российской Федерации).
Из буквального толкования этого принципа следует, что ни одна из ветвей власти не вправе вмешиваться в деятельность иной ветви власти иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»14, КАС РФ не наделяют суды правом на вмешательство в законодательную деятельность органа государственной власти.
14 Российская газета. 6 января 1997 г.
Из системного толкования положений главы 21 КАС РФ, регулирующих порядок рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, и разъяснений Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» следует, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативных правовых актов суд обязан установить, соответствуют ли они федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу, при этом иные требования в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ, рассмотрены быть не могут.
Таким образом, предлагаемый для постановки перед экспертами в деле № 3а-447/2020 вопрос о размере фактически понесенных экономически обоснованных неподконтрольных расходов не имеет отношения к существу спора. Более того, суд полагает, что установление в решении размера таких расходов в силу обязательности судебных актов для административного ответчика может привести к недопустимому вмешательству суда в нормотворческую деятельность органа тарифного регулирования, что противоречит вышеуказанному конституционному принципу разделения властей. На недопустимость подобного вмешательства указывалось в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2013 года (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 3 июля 2013 г.)15.
15 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 10.
Данное дело было рассмотрено судом с привлечением двух специалистов, оказавших помощь в исследовании имеющихся в деле доказательств, административные исковые требования были удовлетворены.
Вместе с тем суд вправе при назначении судебной экспертизы по подобной категории дел поставить перед судебным экспертом вопрос об экономической обоснованности расходов, включенных органом тарифного регулирования в тариф. Однако поскольку оценка экономической обоснованности названных расходов должна производиться не только исходя из специальных знаний в области экономики, но и с обязательным учетом положений нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования, суду при формулировке вопроса судебному эксперту необходимо указать на необходимость экономической обоснованности расходов с учетом упомянутых нормативных правовых актов.
При этом грань между вопросом, требующим специальных знаний в области экономики с учетом положений нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования, и правовой оценкой соответствия нормативного правового акта в сфере тарифного регулирования, которую дает непосредственно суд, очень тонка, поэтому вопрос о необходимости назначения судебной экономической экспертизы по данной категории дел с учетом продолжительности и значительной стоимости подобной экспертизы требует в каждом конкретном случае очень внимательного подхода.
Как уже было сказано, в целях соблюдения принципа экономической обоснованности орган тарифного регулирования в ходе рассмотрения тарифного дела проводит экспертизу предложения регулируемой организации о размере тарифа.
При этом законодательство о тарифном регулировании содержит положение о том, что в ходе тарифного регулирования регулируемая организация как специализированный субъект правоотношений, регулируемых тарифами, обязана самостоятельно представлять в орган тарифного регулирования документы, подтверждающие экономическую обоснованность подлежащего установлению тарифа; соответственно, регулируемая организация несет правовые последствия непредставления таких документов.
Также предусмотрено право органа тарифного регулирования запрашивать у регулируемой организации дополнительные материалы, указав форму их представления и требования к ним, если в ходе анализа представленных организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, предложений об установлении цен (тарифов) возникнет необходимость уточнения предложений либо их обоснования.
Необходимо отметить, что наличие такого права у органа тарифного регулирования не является его безусловной обязанностью.
В качестве примера можно привести решение Тамбовского областного суда от 5 июня 2020 г. по делу № 3а-362/202016, которым были оставлены без удовлетворения административные исковые требования регулируемой организации о признании недействующим в части приказа Управления по регулированию тарифов Тамбовской области об установлении размера платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям.
16 Текст решения доступен на сайте суда.
Оспаривая положения этого приказа в части размера стандартизированных тарифных ставок, используемых для определения платы за технологическое присоединение к газораспределительным сетям общества внутри границ земельного участка заявителя, административный истец указал, что при расчете таких ставок Управление не учло величину сметной прибыли.
Суд установил, что в силу подпункта «в» п. 14, 26 Основных положений формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 102117 (далее — Основные положения № 1021) при рассмотрении экономических обоснований затрат и прибыли регулирующие органы принимают во внимание размер прибыли, необходимой для обеспечения указанных организаций средствами на обслуживание заемного капитала, развитие производства, выплату дивидендов. Обоснование размера необходимой прибыли должно быть приложено регулируемой организацией к заявлению об установлении тарифов. Непредставление организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, части материалов, предусмотренных пунктом 24 настоящих Основных положений, является основанием для отказа в рассмотрении предложения об установлении (изменении) цен (тарифов) до представления всех материалов.
17 Российская газета. 13 января 2001 г.
Пунктом 21 Методических указаний № 1151/1818 утвержден перечень документов, которые регулируемая организация должна направить в регулирующий орган для расчета размеров стандартизированных тарифных ставок, определяющих плату за подключение (технологическое присоединение), и предусмотрено, что при отсутствии документов и сведений, необходимых для утверждения стандартизированных тарифных ставок, регулирующий орган в течение 7 рабочих дней со дня поступления заявления уведомляет об этом регулируемую организацию.
Исходя из системного толкования вышеуказанных норм Основных положений № 1021 и Методических указаний № 1151/18, с учетом их правовой силы и сферы регулирования, суд приходит к выводу о том, что под документами, необходимыми для утверждения стандартизированных тарифных ставок, следует понимать документы и материалы, перечисленные в пункте 21 Методических указаний № 1151/18, поскольку без них невозможен расчет размера стандартизированных тарифных ставок в целом.
Вместе с тем обоснование необходимой прибыли не отнесено к числу документов и материалов, перечисленных в Методических указаниях № 1151/18 как необходимые для утверждения стандартизированных тарифных ставок.
18 Приказ Федеральной антимонопольной службы от 16 августа 2018 г. № 1151/18 «Об утверждении Методических указаний по расчету размера платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям и (или) размеров стандартизированных тарифных ставок, определяющих ее величину» // Опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 6 декабря 2018 г.
Таким образом, включение размера прибыли, необходимой для обеспечения регулируемой организации средствами на обслуживание заемного капитала, развитие производства, выплату дивидендов, в состав стандартизированных тарифных ставок внутри границ земельного участка заказчика носит заявительный характер и производится только в случае представления регулируемой организацией в орган тарифного регулирования соответствующих документов и материалов, экономически обосновывающих размер такой прибыли. При этом у органа тарифного регулирования в данном случае отсутствует обязанность запрашивать названные документы дополнительно, поскольку он вправе отказать в рассмотрении предложения о включении размера прибыли, необходимой для обеспечения указанных организаций средствами на обслуживание заемного капитала, развитие производства, выплату дивидендов, в состав стандартизированных тарифных ставок.
Из материалов административного дела, тарифного дела, пояснений представителей сторон в судебном заседании следует, что общество, включив в сметные расчеты сметную прибыль в размере от 40 до 89% по разным видам работ, обоснование необходимой прибыли в орган тарифного регулирования не представило. Следовательно, у тарифного органа отсутствовала обязанность включать сметную прибыль в тариф.
Следует отметить, что Верховный Суд Российской Федерации неоднократно высказывал в своих судебных актах правовую позицию о том, что в целях достижения баланса экономических интересов ресурсоснабжаемых организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, и потребителей этих ресурсов подход тарифного органа должен быть предсказуемым для регулируемой организации и не создающим непреодолимых препятствий для установления экономически обоснованного тарифа19.
19 См., например: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2019 г. № 72-АПА19-5 // Документ опубликован не был. Источник — СПС «КонсультантПлюс».
Несоздание непреодолимых препятствий означает, что орган тарифного регулирования не должен лишать регулируемую организацию права на установление экономически обоснованного тарифа на формальных основаниях, например в случае отсутствия отдельного документа при наличии других материалов, подтверждающих экономически обоснованный размер тарифа.
Так, решением Тамбовского областного суда от 18 мая 2020 г. по административному делу № 3а-223/202020 признаны недействующими в части приказы Управления по регулированию тарифов Тамбовской области об установлении тарифов на горячую воду.
20 Текст решения доступен на сайте суда.
Суд установил, что вопреки требованиям пункта 42 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2010 г. № 1075, орган тарифного регулирования при расчете размера фонда оплаты труда, подлежащего включению в необходимую валовую выручку регулируемой организации, не применил положения действующего в отношении административного истца Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017—2019 годы от 8 декабря 2016 г.21 (далее — Отраслевое тарифное соглашение). При этом орган тарифного регулирования в ходе судебного разбирательства ссылался на то, что административный истец не представил официальное подтверждение от общественной организации работодателей о распространении на регулируемую организацию данного тарифного соглашения.
21 Солидарность. 2017. № 3—4.
Отклоняя доводы административного ответчика, суд указал, что из анализа положений статьи 48 Трудового кодекса Российской Федерации22 и раздела 10 Отраслевого тарифного соглашения следует, что такое подтверждение носит формальный характер и его отсутствие в силу прямого действия положений статьи 48 Трудового кодекса Российской Федерации не может свидетельствовать о его неприменении в отношении административного истца. Для получения такого подтверждения регулируемой организации достаточно обращения в Общероссийское отраслевое объединение работодателей сферы жизнеобеспечения с заявлением по установленной форме. Оснований для отказа во включении регулируемой организации в региональный регистр организаций, на которые распространяется действие соглашения, и выдачи официального подтверждения у Общероссийского отраслевого объединения работодателей сферы жизнеобеспечения в данном случае не имелось, поэтому Отраслевым тарифным соглашением предусмотрена возможность регулируемого органа запросить у регулируемой организации такое официальное подтверждение, однако Управление такого подтверждения у административного истца не запрашивало.
22 Российская газета. 31 декабря 2001 г.
Суд пришел к выводу, что по общему правилу на тарифном органе не лежит безусловная обязанность запрашивать по собственной инициативе дополнительные документы. Вместе с тем в контексте конкретных обстоятельств с учетом принципов соблюдения баланса экономических интересов ресурсоснабжающей организации и потребителей, обеспечения стабильных и недискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения тарифный орган в данном случае должен был предложить обществу представить дополнительные материалы.
Все решения Тамбовского областного суда об оспаривании нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования судами вышестоящих инстанций были оставлены без изменения.
В заключение хотелось бы повторить, что исследуемая категория административных споров требует очень внимательного и скрупулезного подхода, глубокого анализа нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения, и их вдумчивого толкования с учетом основных принципов тарифного регулирования.