УДК 347.91 ББК 67.401 DOI 10.52433/18178170_2025_01_33 EDN: ZMTMKA
Наталия Анатольевна Бурашникова, Тамбовский областной суд, председатель, кандидат юридических наук, член Президиума Совета судей Российской Федерации г. Тамбов, Россия
Аннотация. 2015 год с высоты прошедшего с этого времени десятилетия можно охарактеризовать как год качественного сдвига в российском процессуальном праве, год появления и официального законодательного закрепления самостоятельной процессуальной формы, предназначенной для рассмотрения судами дел, вытекающих из публично-правовых отношений, публично-правовых споров между гражданином и государством. Представляется, что принятие 8 марта 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подвело итог многолетнего развития в российском процессуальном праве и российском законодательстве концепции судебной защиты прав личности во взаимоотношениях с органами публичной власти.
Ключевые слова: административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства, судебная защита, судебный контроль, права личности, публичные правоотношения, процессуальная форма
The Code of Administrative Procedure of the Russian Federation: Protection of Individual Rights in Public Legal Relations
Natalia Anatolyevna Burashnikova, Tambov Regional Court, President, Candidate of Laws, Member of the Presidium of the Council of Judges of the Russian Federation, Tambov, Russia, buraschnickova.n@yandex.ru
Abstract. The year of 2015, from the height of the decade that has passed since that time, can be characterized as the year of a qualitative shift in Russian procedural law, the year of the emergence and official legislative determination of an independent procedural form intended for consideration by courts of cases arising from public law relations, public law disputes between a citizen and the state. It seems that the adoption of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation on March 8, 2015 summed up the long-term development in Russian procedural law and Russian legislation of the concept of judicial protection of individual rights in relations with public authorities.
Keywords: administrative judicial proceedings, Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, judicial protection, judicial control, individual rights, public legal relations, procedural form
Включение в 2015 году в механизм российского судопроизводства новой процессуальной формы явилось, на наш взгляд, логичным и совершенно оправданным завершением пути, начатого с принятием Закона СССР от 30 июня 1987 г. № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»1, который стал первым в СССР законодательным актом, показавшим, что действия представителя государственной власти могут быть оспорены гражданином в суде и что правосудие реализует функции судебной защиты прав личности не только в гражданско-правовых, но и в публично-правовых отношениях с государством. А 29 января 1988 г. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР2 был дополнен главой 24-1, регламентирующей процедуру рассмотрения судами дел по жалобам на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан3.
Впоследствии развитие концепции судебной защиты прав индивида в публично-правовых отношениях продолжилось в актах российского законодательства — был принят Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»4. Затем процедура обжалования действий и решений государственных органов на действия государственных органов и должностных лиц получила закрепление и развитие в главе 25 принятого в 2002 году Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации5.
Таким образом, возможность обжалования в суд действий и решений органов публичной власти и должностных лиц появилась у советских, а затем у российских граждан достаточно давно, но только в 2015 году механизм рассмотрения судами дел, вытекающих из публично-правовых отношений, обрел самостоятельную процессуальную форму. Административное судопроизводство стало самостоятельной отраслью российского процессуального законодательства, самостоятельной отраслью российского права. Вместе с тем путь от предоставления гражданам возможности обжаловать действия государства до выделения самостоятельной процессуальной формы такого обжалования был непростым и длительным. Как справедливо отмечал В.М. Лебедев, для реализации положений Конституции Российской Федерации6 об административном судопроизводстве потребовалось более 20 лет7.
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР и Съезда народных депутатов СССР. 1987. № 26. Ст. 388.
2 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.
3 См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1988 г. № 8256-XI «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1988. № 5. Ст. 137.
4 См.: Российская газета. 12 мая 1993 г.
5 См.: Там же. 20 ноября 2002 г.
6 См.: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202210060013 (дата обращения: 18.11.2024).
7 См.: Лебедев В.М. Становление и развитие административного судопроизводства в Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 6.
Страницы научных журналов могут напомнить нам, сколько споров вызывала идея о необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации8 (далее — КАС РФ, Кодекс) и выделения административного судопроизводства в качестве отдельной процессуальной отрасли, как сложно проходила процедура его принятия и как остра и порой нелицеприятна была научная полемика, возникшая уже по факту принятия Кодекса. Но приближающийся 10-летний юбилей КАС РФ позволяет подвести итоги и с уверенностью сказать, что, несмотря на скептические высказывания критиков, Кодекс административного судопроизводства стал эффективным инструментом, позволяющим обеспечить действенную реализацию гражданами и их объединениями конституционного права на судебную защиту.
То, что КАС РФ является самым молодым процессуальным законом, делает его одновременно и самым актуальным, учитывающим тенденции развития и вызовы современного общества. Именно в КАС РФ были впервые закреплены соответствующие тенденциям современного социального правосудия положения о справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел и активной роли суда, сочетаемой с состязательностью и равноправием сторон (ст. 6, 9,14); направленные на расширение открытости судопроизводства нормы о возможности трансляции судебных заседаний в сети Интернет (ст. 11); введено аудиопротоколирование судебного заседания (ст. 204).
8 См.: СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
Имея в своей основе каркас цивилистического процесса, административное судопроизводство наполнило его новым содержанием и привнесло свои особенности, позволяющие судам эффективно и своевременно осуществлять судебную защиту прав личности. Как отметила заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации Т.А. Петрова, «из необходимости обеспечения равных процессуальных прав сторон возникла потребность в защите слабой стороны в спорах в публичных правоотношениях. И как следствие общественного запроса был принят Кодекс административного судопроизводства»9.
И действительно, Кодексом установлен целый комплекс процессуальных гарантий судебной защиты прав гражданина, являющегося более слабой и незащищенной стороной в публичных материально-правовых отношениях, нежели субъект, наделенный властными полномочиями. К числу таких гарантий можно отнести установление льгот по возмещению издержек, связанных с рассмотрением административного дела, для граждан, нуждающихся в особой социальной заботе государства (ст. 107); расширение правил территориальной подсудности, позволяющее гражданину обращаться в суд, местонахождение которого максимально приближено к месту его жительства (ст. 22—24); особое распределение бремени доказывания, возлагающее обязанности по доказыванию на орган или лицо, наделенное властно-публичными полномочиями (ст. 62, 213, 226, 272, 278, 284, 285.4, 289 и т.д.); принцип активной роли суда, выражающийся в том числе в самостоятельном истребовании доказательств, необходимых для правильного разрешения административного дела (ст. 63); установление сокращенных сроков рассмотрения дел и специальных сроков обращения в суд, направленных на обеспечение оперативной и эффективной судебной защиты основных прав личности и недопущение их необоснованного ограничения (ст. 226, 241, 268, 272, 277, 280, 285.3, 285.9, 285.16); и т.д.
9 Доверие общества к судебной системе: объективная оценка и направления совершенствования. Краткие итоги XI Петербургского международного юридического форума // Судья. 2023. № 6. С. 28.
При этом законодательство об административном судопроизводстве не стоит на месте, оно постоянно развивается и совершенствуется, учитывая потребности современного общества и траектории общественно-государственного развития. Одним из масштабных изменений КАС РФ стало дополнение его в 2022 году двумя главами (31.2 и 31.3), регламентирующими процедуру судебной защиты прав несовершеннолетних при применении к ним мер воспитательно-профилактического воздействия, сопряженных с ограничением их личной свободы10. Положения этих глав эффективно применяются судами при рассмотрении дел, что обеспечивает гарантии судебной защиты прав ребенка, в том числе права на свободу и личную неприкосновенность, права жить и воспитываться в семье, через призму реализации принципа обеспечения государством наилучших интересов несовершеннолетнего, закрепленного в Конвенции ООН о правах ребенка11 и в российском законодательстве12.
Основополагающую роль в совершенствовании административного судопроизводства играет Верховный Суд Российской Федерации, которым за не столь продолжительный период существования КАС РФ принято, как сообщил председатель судебного состава Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации О.Н. Нефедов, «28 постановлений Пленума и утверждено 18 обзоров судебной практики, содержащих разъяснения, нацеленные на правильное применение и, соответственно, раскрытие потенциала данного процессуального закона»13.
10 См.: Федеральный закон от 21 ноября 2022 г. № 445-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СЗ РФ. 2022. № 48. Ст. 8312.
11 См.: Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) (вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г.) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLVI. М., 1993.
12 См.: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Российская газета. 5 августа 1998 г.
13 Нефедов О.Н. Верховный Суд Российской Федерации: защита прав личности в административном судопроизводстве // Сборник материалов всерос. науч.-практ. конф. «Защита прав личности в административном судопроизводстве (к 10-летию КАС РФ). Тамбов, 2024.
Следует сказать, что только за первый год применения КАС РФ (2016 год) Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял пять постановлений, содержащих разъяснения по важнейшим вопросам административного судопроизводства, в том числе знаковое постановление от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»14. Это постановление, наверное, до настоящего времени наряду с КАС РФ является настольной книгой для каждого судьи, рассматривающего административные дела, поскольку содержит разъяснения процесса по всем его стадиям — начиная с возбуждения административного дела и заканчивая пересмотром вступивших в законную силу судебных актов.
Примечательно, что постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения КАС РФ во многих случаях работают на опережение и, учитывая особенности стремительно развивающихся правоотношений в сфере публичного права, побуждают законодателя к совершенствованию правового регулирования. Например, содержащиеся в пункте 65 постановления от 27 сентября 2016 г. № 36 положения, устанавливающие случаи, когда аудиопротоколирование судебного заседания не ведется, были впоследствии закреплены в части 2 ст. 204 КАС РФ15. Имеющиеся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»16 разъяснения о возможности наложения судебного штрафа за несообщение об исполнении судебного решения в установленный судом срок впоследствии трансформировались в нормы статьи 363.1 КАС РФ17, устанавливающей процессуальную ответственность в виде наложения судебного штрафа за неисполнение или несообщение об исполнении судебного акта субъектами, наделенными публичными полномочиями.
Следует также отметить, что в рамках административного судопроизводства предусмотрен эффективный механизм судебной защиты всех основополагающих фундаментальных прав личности, закрепленных в Конституции Российской Федерации и являющихся главной ценностью любого правового государства и гражданского общества, — на жизнь, на уважение достоинства личности и защиту от жестокого обращения, на свободу и личную неприкосновенность, на уважение частной и семейной жизни, на свободу передвижения, свободу совести, свободу распространения и получения информации, на неприкосновенность частной собственности и т.д.
Так, право на жизнь защищается судом при реализации механизма судебного контроля за недобровольным медицинским вмешательством, в том числе при производстве по административным делам о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни представляемого лица (глава 31.1 КАС РФ). Право на свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения получает защиту при рассмотрении дел о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение (глава 28), об административном надзоре (глава 29), о недобровольной госпитализации в психиатрический стационар и недобровольном психиатрическом освидетельствовании (глава 30), о госпитализации в противотуберкулезный стационар в недобровольном порядке (глава 31), о судебном контроле за применением к несовершеннолетним мер воспитательно-профилактического воздействия, связанных с их пребыванием в центрах временного содержания и специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа (главы 31.2, 31.3 КАС РФ).
На наш взгляд, характерной чертой российского административного судопроизводства является то, что Кодексом предусмотрен комплексный процессуальный механизм судебного контроля и судебной защиты прав личности, который включает в себя процедуры:
— рассмотрения судами дел по административным искам граждан об оспаривании действий и решений субъектов, наделенных властными полномочиями, влекущих ограничение прав граждан (главы 22, 24, 25);
— судебного нормоконтроля, предполагающего проверку судом законности нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (глава 21);
— обязательного предварительного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (главы 27—32);
— реализации компенсаторного механизма восстановления нарушенных прав граждан в сфере публичных правоотношений (ст. 227.1, глава 26).
Каждой процедуре, входящей в состав этого комплекса, несмотря на закрепленную в Кодексе общую исковую процессуальную форму, присущи свои особенности, обусловленные спецификой материального публично-правового отношения и характером нарушенного либо поставленного под угрозу возможного нарушения права, которые определяют необходимость применения того или иного процессуального способа судебной защиты такого права (исковой защиты, судебного нормоконтроля, предварительного судебного контроля и судебного санкционирования, компенсаторного механизма восстановления нарушенного права). И, таким образом, комплексный механизм административного судопроизводства, включающий в себя различные процессуальные инструменты, позволяет включить в орбиту судебной защиты широкий спектр прав человека и гражданина.
При этом проведенный автором сравнительный анализ процессуального законодательства стран Содружества Независимых Государств показывает, что российское административное судопроизводство является единственным в Содружестве, предусматривающим такого рода комплексную судебную защиту личных прав граждан, реализуемую не только посредством разрешения в суде публично-правовых споров и судебного нормоконтроля, но и путем предварительного судебного контроля и судебного санкционирования мер публичного принуждения, ограничивающих права граждан. При этом судебный контроль за применением мер, ограничивающих неотъемлемые личные права граждан (на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, на уважение достоинства личности и защиту от жестокого обращения, на уважение частной и семейной жизни, на свободу передвижения, свободу совести) является обязательным, сплошным, предварительным, т.е. осуществляется до применения государством мер публичного принуждения, сопряженных с ограничением этих прав, во всех без исключения случаях, и процедура его инициирования не требует обращения гражданина с жалобой о нарушении его прав.
14 См.: Российская газета. 3 октября 2016 г.
15 См.: Федеральный закон от 24 июля 2023 г. № 349-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2023. № 31 (ч. III). Ст. 5775.
16 См.: Российская газета. 13 июля 2022 г.
17 См.: Федеральный закон от 24 июля 2023 г. № 349-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации».
Количество дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, ежегодно растет, что свидетельствует о востребованности защиты в рамках данной судебной процедуры. Председателем Верховного Суда Российской Федерации И.Л. Подносовой отмечено, что судами России в 2023 году было рассмотрено 1 382 000 административных дел, что в три раза превышает показатели 2022 года18.
Представляется, что практика применения российскими судами КАС РФ позволяет говорить о том, что заложенный в нем механизм рассмотрения публично-правовых споров обеспечивает не только эффективную судебную защиту прав личности в публичных правоотношениях, но и гармоничный баланс между частным и публичным интересом, позволяет защищать права граждан с пониманием того, что эта защита невозможна без сильной государственной власти, без ограничения в необходимых случаях прав индивида требованиями общественной пользы. При этом действия и решения органов публичной власти всегда проверяются судами с точки зрения законности, необходимости, соразмерности, недопустимости излишнего ограничения, а также обоснованности решения, принятого в рамках дискреционных полномочий19.
Говоря словами выдающегося российского правоведа Б.Н. Чичерина, «баланс прав личности и общественной пользы является залогом нормального общественного существования и успешного движения вперед»20. Представляется, что на современном этапе развития российского государства и общества эффективно функционирующее административное судопроизводство является одним из действенных средств обеспечения такого баланса.
Ссылка для цитирования: Бурашникова Н.А. КАС РФ: защита прав личности в публичных правоотношениях // Судья. 2025. № 1. С. 33–38.
18 См.: Доклад Председателя Верховного Суда РФ Ирины Леонидовны Подносовой на пленарном заседании Совета судей Российской Федерации 21 мая 2024 года // https://www.vsrf.ru/files/33582/ (дата обращения: 18.11.2024).
19 См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».
20 Чичерин Б.Н. Философия права. Избранные сочинения. М., 2024.