УДК 342.56 ББК 67.400.61 DOI 10.52433/01316761_2022_11_03 EDN: AIGIMU
Аннотация. Авторами исследуются вопросы нормативного закрепления законодательной инициативы со стороны судов субъектов Российской Федерации и ее практической реализации законодательными органами субъектов. Осуществляя сравнительно-правовой анализ нормативного закрепления данной проблемы в конституциях (уставах) различных субъектов РФ, авторы приходят к выводу, что содержание права законодательной инициативы в большинстве субъектов Российской Федерации основано на нормах федерального законодательства. Вместе с тем при рассмотрении различных позиций законодателей субъектов Российской Федерации по наделению судебных органов законодательной инициативой выявляются особенности и разнопонимание такого регулирования. С учетом важности наделения судебных органов правом законодательной инициативы авторы делают вывод о необходимости конкретизации данной нормы на федеральном уровне.
Ключевые слова: законодательная инициатива, субъекты Российской Федерации, суд, органы судебной власти
Sergey Yuvenalyevich Uvarov
Kurgan Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (RANEPA), Associate Professor, President of the Kurgan Regional Court (retired), Honorary Worker of the Judicial System of the Russian Federation Kurgan, Russia s.uvarov7@mail.ru
On the right of legislative initiative by judicial bodies
Abstract. The authors examine the issues of statutory determination of legislative initiative by the courts of the constituent subjects of the Russian Federation and its practical implementation by the legislative bodies of the above subjects. By carrying out the comparative law analysis of the statutory determination of this problem in the Constitutions (Charters) of various constituent subjects of the Russian Federation, the authors reach the conclusion that the meaning of the right of legislative initiative in the majority of the constituent subjects of the Russian Federation is based on the provisions of federal legislation. At the same time, in consideration of varying positions of legislators of the constituent subjects of the Russian Federation on the endowment of judicial bodies with legislative initiative, the peculiarities and different understanding of such regulation are revealed. Taking into account the importance of endowment of judicial bodies with the right of legislative initiative, the authors conclude that it is necessary to specify this rule at the federal level.
Keywords: legislative initiative, constituent subjects of the Russian Federation, court, judicial authorities
Конституция Российской Федерации, закрепив в качестве одного из важнейших элементов конституционного строя правовой характер российского государства, напрямую связала регулирование общественных отношений с нормативным регулированием, иными словами, со способностью управомоченных государственных органов принимать законы и другие нормативные правовые акты1.
В этой связи нужно подчеркнуть, что важнейшим этапом законотворчества в демократическом государстве является именно институт законодательной инициативы.
Законодательная инициатива как право непосредственного участия в процессе формирования нормативной правовой базы характеризуется несколькими существенными аспектами.
Во-первых, перечень субъектов, имеющих право вносить проекты на рассмотрение законодательных органов, устанавливается нормативным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу (Конституцией Российской Федерации для федерального уровня и конституциями (уставами) для субъектов Российской Федерации).
Во-вторых, данный перечень, как правило, является строго определенным и исчерпывающим, не подлежащим дополнительному трактованию.
В-третьих, реализация права законодательной инициативы обеспечивается обязанностью соответствующего законодательного органа рассматривать представленный законопроект согласно установленному регламенту.
Данная позиция находит свое подтверждение как при закреплении права законодательной инициативы на федеральном уровне (ст. 104 Конституции Российской Федерации), так и при регламентации данного института на уровне субъектов Российской Федерации.
1 Жаров С.Н., Неверов А.Я. Правовое государство и гражданское общество: взаимодействие или противостояние? // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. 2020. Т. 5. Вып. 3. С. 11.
В юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о возможности расширения перечня субъектов законодательной инициативы2.
По мнению, например, Р.П. Кушнирука, «законотворческая инициатива является одним из важных институтов демократического общества наряду с референдумом и др. Это форма непосредственного осуществления народом своей власти посредством влияния на деятельность законодательного органа и определения основных направлений развития этой деятельности»3.
Не вовлекая читателя в дискуссию о том, насколько в современных условиях возможна так называемая народная законодательная инициатива, не повлечет ли она за собой «перенасыщение» законодательных органов субъектов проектами и инициативами со стороны граждан, авторами предлагается рассмотреть вопрос о роли должностных лиц и органов государственной власти, наделенных в настоящее время правом законодательной инициативы.
При этом законодатель исходит именно из статуса данного должностного лица или государственного органа. Однако нормотворчество — это не только ответственная, но и специфическая деятельность. Кроме понимания того, какие общественные отношения нуждаются в правовой регламентации, необходимо уметь просчитывать правовые последствия будущего нормативного регулирования. Важнейшее значение при подготовке нормативного акта любого уровня имеет и тщательный анализ правоприменительной практики в конкретной сфере правового регулирования.
По нашему мнению, наибольшим опытом в правоприменительной практике обладают юридические органы, к которым, без сомнения, мы относим суды и прокуратуру.
В этом отношении обратимся к некоторым статистическим данным. Из информации, представленной на официальном сайте Государственной автоматизированной системы «Законотворчество», следует, что наибольшую активность в плане законодательной инициативы проявляют депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, сенаторы Российской Федерации и Правительство Российской Федерации4.
2 Абрамова А.И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 65—72; Авакьян С.А. Десять конституционно-правовых «заповедей» законотворчества // Вестник Московского университета. Серия: Право. 2010. № 1. С. 6—28; Безруков А.В. Законодательная инициатива: проблемы реализации и взаимодействия законодателей // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10. С. 15—19; Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009; Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юрист. 1999. № 1. С. 33—38; Панько К.К. Законотворческий процесс: его этапы и условия правомерности // Юридические записки. Вып. 20: Гражданское общество и государство в России: обеспечение демократии и правомерности / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2006; и др.
3 Кушнирук Р.П. Понятие и проблемы осуществления законотворческой инициативы в Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2013. № 12. С. 67—70.
4 См.: https://sozd.duma.gov.ru/stat/spzigd (дата обращения: 05.10.2022).
При этом за период 2016—2021 годов Верховный Суд Российской Федерации, например, выступал с такой инициативой всего 12 раз, а Конституционный Суд Российской Федерации ни разу с 1994 года5. Это притом что оба высших суда согласно Конституции Российской Федерации (ст. 104) относятся к субъектам законодательной инициативы на федеральном уровне. По-видимому, эта ситуация объясняется тем, что суды обладают правом законодательной инициативы только по предметам своего ведения.
Что касается нормативного закрепления конкретных субъектов законодательной инициативы в региональные законодательные органы, то в силу определенной самостоятельности субъектов России в данном вопросе складывается следующая ситуация.
5 Там же.
Пункт 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2021 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»6 устанавливает, что «право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления» (здесь и далее в цитатах курсив наш. — А.Н., С.У.).
Таким образом, суды субъектов Российской Федерации вообще не обладают правом законодательной инициативы в силу федерального законодательства.
Однако вышеуказанный нормативный акт допускает возможность предоставления права вносить проекты нормативных актов в законодательный орган субъекта Российской Федерации конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации иным участникам политической жизни субъекта. Право законодательной инициативы может быть предоставлено сенаторам Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.
6 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Следует отметить, что принятый 21 декабря 2021 г. Федеральный закон № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»7 (ч. 1 ст. 10) практически дублирует приведенную выше норму, добавив в качестве субъекта законодательной инициативы прокурора субъекта Российской Федерации.
Часть 2 ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» устанавливает, что «…конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, организациям, сенаторам Российской Федерации... и иным должностным лицам, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации», т.е. фактически повторяет положения статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
7 Российская газета. 2021. 27 декабря.
Таким образом, федеральный законодатель, закрепляя обновленный перечень субъектов законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации, предоставив это право прокурору субъекта, не включил в этот перечень судебные органы. Однако новая норма допускает это установление посредством закрепления конституциями (уставами) субъектов самостоятельно.
По мнению авторов, суд субъекта Российской Федерации обладает всеми необходимыми компетенциями и судебной практикой для того, чтобы инициировать проекты нормативных актов по вопросам, не нашедшим нормативного урегулирования в конкретном субъекте. В частности, это касается вопросов правового регулирования порядка назначения мировых судей, который в силу Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях»8 (ст. 6) находится в компетенции субъекта Российской Федерации.
В данном контексте важно отметить, что суды субъектов уже имеют практику обращения в законодательные органы субъектов по вопросам обеспечения и организации деятельности мировой юстиции в регионах в развитие федерального законодательства.
8 СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
Например, в 2013 году в Устав Курганской области9 были внесены изменения, наделяющие правом законодательной инициативы Курганский областной суд. С этого времени областной суд внес семь законопроектов на рассмотрение Курганской областной думы, касающихся введения новых судебных участков мировых судей, разграничения границ судебных участков в целях оптимизации работы мировых судей, наименования судебных участков и т.д.
Вместе с тем в Уставе Курганской области, как и в конституциях (уставах) многих субъектов, нет оговорки «по вопросам ведения» или «по предмету ведения» Курганского областного суда. И это правильно, поскольку, обладая большим опытом юридической деятельности и рассматривая огромное количество различных дел, суды, исходя из своей практики, могут сформулировать и инициировать законопроекты, касающиеся любых пробелов и вопросов законодательства субъектов в сфере земельных отношений, административных правонарушений, государственной службы в субъекте и т.д.
9 Закон Курганской области от 16 декабря 1994 г. № 1 «Устав и государственные символы Курганской области» // https://kurganobl.ru/ustav-i-gosudarstvennye-simvoly-kurganskoy-oblasti?ysclid=l8w7g2n4an424455255 (дата обращения: 05.10.2022).
Как справедливо отмечает Б.А. Збарацкий, «…наделение правом законодательной инициативы судов способствует развитию законодательства субъекта РФ, увеличивает качество нормативного содержания законодательства»10. Тем более, что в большинстве своем конституции (уставы) субъектов уже наделяют правом законодательной инициативы областные и приравненные к ним суды, а также арбитражные суды субъектов.
В то же время, например, согласно Уставам Воронежской и Магаданской областей правом законодательной инициативы наделены областные и арбитражные суды этих субъектов в лице их председателей11.
По нашему мнению, данное нормативное закрепление не согласуется с Федеральными конституционными законами от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»12 и от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»13, поскольку определенной компетенцией, включая и иные полномочия, обладают суды, а председатели судов осуществляют общее руководство и организуют работу суда и не обладают правом законодательной инициативы самостоятельно.
Можно согласиться и с выводом Б.А. Збарацкого, о том, что «наделение правом законодательной инициативы именно председателя суда субъекта приводит к коллизиям в законодательстве, а также ограничивает орган судебной власти по внутреннему решению вопросов, связанных с осуществлением права законодательной инициативы»14.
Подобные разночтения могут быть устранены лишь федеральным законодательством, в котором необходимо четко прописать процедуру инициирования законопроектов судебными органами субъектов РФ.
Так, например, возможно по примеру Верховного Суда Российской Федерации, где законопроекты обсуждаются и вносятся на рассмотрение в Государственную Думу Пленумом Верховного Суда РФ, наделить правом законодательной инициативы президиумы судов субъектов, являющиеся коллегиальным органом и в настоящее время не обладающие процессуальными правами по рассмотрению судебных дел.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что сегодня суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации могут и должны осуществлять функции законодательной инициативы. Более того, данное право должно быть закреплено не только на уровне субъектов РФ, но и на федеральном уровне.
10 Збарацкий Б.А. Судебная законодательная инициатива в субъектах Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 10. С. 33.
11 См.: Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г. (в ред. от 5 октября 2017 г.) // Коммуна. 2006. 10 июня. № 87—88; Устав Магаданской области от 26 декабря 2001 г. (в ред. от 17 июня 2022 г. // http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=183023255&backlink=1&&nd=183023182 (дата обращения: 05.10.2022).
12 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
13 Российская газета. 2011. 11 февраля.
14 Збарацкий Б.А. Судебная законодательная инициатива в субъектах Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 1. С. 33.
При этом оно должно быть не просто установлено, а конкретизировано, с нормативным указанием субъектов законодательной инициативы, что позволит избежать неоднозначного толкования.
Что касается регламентации вопроса о нормативном установлении права арбитражных судов субъектов Российской Федерации выступать с законодательной инициативой, федеральному законодателю, по нашему мнению, необходимо привести к единому знаменателю правовые нормы, содержащиеся в Федеральных конституционных законах от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»15, «О судебной системе Российской Федерации» и «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».
15 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
Библиографический список
1. Абрамова А.И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 65—72.
2. Авакьян С.А. Десять конституционно-правовых «заповедей» законотворчества // Вестник Московского университета. Серия: Право. 2010. № 1. С. 6—28.
3. Безруков А.В. Законодательная инициатива: проблемы реализации и взаимодействия законодателей // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10. С. 15—19.
4. Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. 225 с.
5. Жаров С.Н., Неверов А.Я. Правовое государство и гражданское общество: взаимодействие или противостояние? // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. 2020. Т. 5. Вып. 3. С. 11—17.
6. Збарацкий Б.А. Судебная законодательная инициатива в субъектах Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 10. С. 29—37.
7. Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юрист. 1999. № 1. С. 33—38.
8. Кушнирук Р.П. Понятие и проблемы осуществления законотворческой инициативы в Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2013. № 12. С. 67—70.
9. Панько К.К. Законотворческий процесс: его этапы и условия правомерности // Юридические записки. Вып. 20: Гражданское общество и государство в России: обеспечение демократии и правомерности / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2006. С. 169—179.
Ссылка для цитирования статьи:
О праве законодательной инициативы судебными органами // Российская юстиция. 2022. № 11. С. 3–7.