УДК 342.9 ББК 67.401 DOI 10.52433/01316761_2025_06_22 EDN: DPVVST

Алексей Вячеславович Должиков, Санкт-Петербургский государственный университет, доцент кафедры конституционного права, доктор юридических наук г. Санкт-Петербург, Россия

Аннотация. Концепция интенсивности судебного контроля не получила ясного оформления в материальных либо процессуальных нормах российского права. В связи с этим обосновывается система нормативных оснований для применения данной концепции в административном судопроизводстве. В статье рассматриваются общепризнанные принципы и нормы международного права, которые нашли признание в практике Верховного Суда РФ и служат предпосылкой для заимствования концепции интенсивности судебного контроля; определяются конституционные основы интенсивности судебного контроля; рассматриваются доктрины судейской сдержанности и активизма, которые использует Конституционный Суд РФ; критически оценивается односторонняя методология конституционного контроля, когда сдержанность применяется по умолчанию. Автор анализирует практику административного судопроизводства о запрете проверки целесообразности оспариваемых нормативных правовых актов, аргументирует необходимость узкого толкования термина целесообразности, когда исключается судебная проверка вопросов, имеющих политический, а не правовой характер.

Ключевые слова: административное судопроизводство, запрет судебной проверки целесообразности, интенсивность судебного контроля, активная роль суда, судейская сдержанность

Alexey Vyacheslavovich Dolzhikov, Saint Petersburg State University, Associate Professor of the Department of Constitutional Law, Doctor of Laws Saint Petersburg, Russia a.dolzhikov@spbu.ru

Intensity of judicial review in Russia: international standards, constitutional foundations and practice of administrative judicial proceedings¹* ²**

Abstract. The concept of intensity of judicial review has not been clearly formalized in the substantive or procedural provisions of Russian law. In this regard, the system of normative grounds for application of this concept in administrative judicial proceedings is substantiated. The article: examines the generally recognized principles and provisions of international law that have found recognition in the practice of the Supreme Court of the Russian Federation and serve as a prerequisite for borrowing the concept of intensity of judicial review; defines the constitutional foundations of the intensity of judicial review; examines the doctrines of judicial restraint and activism used by the Constitutional Court of the Russian Federation; critically evaluates the one-sided methodology of constitutional review, when restraint is applied by default. The author analyzes the practice of administrative judicial proceedings on the prohibition of verification of the expediency of contested statutory acts, reasons the need for a narrow interpretation of the term “expediency”, when judicial review of issues of a political rather than legal nature is excluded.

Keywords: administrative judicial proceedings, prohibition of judicial review of expediency, intensity of judicial review, active role of the court, judicial restraint

1. Международные стандарты и интенсивность судебного контроля

На распространение доктрины интенсивности в российском административном судопроизводстве влияют международные стандарты прав человека. Гуманитарные по своей природе международно-правовые принципы и нормы исходят из необходимости обеспечения пропорции между значимостью права и тяжестью административных вмешательств в эти права. Такая идея прослеживается в Обзоре практики межгосударственных органов по защите прав и основных свобод человека № 8 (2020 г.), подготовленном Верховным Судом РФ³. Нижестоящим судам предписывается учитывать данные позиции при рассмотрении административных дел. Среди прочего в Обзоре раскрываются подходы Европейского суда по правам человека «в сфере административно-правовых отношений» по поводу условий длительного пребывания нескольких иностранцев в транзитной зоне аэропорта Шереметьево до рассмотрения их ходатайств о предоставлении убежища⁴. Квалифицируя такое пребывание в качестве лишения свободы, «…следует исходить из конкретной ситуации в действительности и учитывать целый ряд факторов (таких, как тип, длительность, последствия и характер применения рассматриваемой меры). Разница между лишением и ограничением свободы заключается в степени и интенсивности мер, но они не отличаются по сути или природе… Одновременно важно признавать право государств, согласно их международным обязательствам, контролировать свои границы и принимать меры в отношении иностранцев, обходящих иммиграционные ограничения». Верховный Суд РФ, ориентируясь на практику международного правосудия, подчеркивает необходимость принимать во внимание обозначенные факторы. Российские суды, столкнувшиеся с похожей ситуацией, в зависимости от их наличия или отсутствия могут изменять интенсивность судебного контроля административной меры по принудительному содержанию мигрантов в аэропортах. Стоит подчеркнуть, что вопросы миграции относятся к наиболее чувствительным аспектам национальной и международной политики. В российском деле оспаривались действия Пограничной службы Федеральной службы безопасности РФ по изъятию паспортов и ограничению свободы заявителей. По такой категории споров суды во многих странах не склонны вмешиваться в прерогативы органов безопасности и правопорядка. Однако в подобных делах затрагиваются наиболее основополагающие права, а их носители относятся к числу уязвимых категорий по международному праву (беженцы и лица, ищущие убежище).

Конечно, с выходом России из Совета Европы⁵ роль практики международного правосудия в административном судопроизводстве в целом снижается. Тем не менее в проанализированной ситуации важно учитывать действующие международные обязательства. Так, в Обзоре имеется ссылка на обязательную для России Конвенцию о правах беженцев⁶. Также сохраняет свою силу правовая позиция Конституционного Суда РФ о том, что «права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конституцией Российской Федерации, — это, по существу, те же права и свободы, которые признаны Конвенцией о защите прав человека и основных свобод»⁷. В связи с этим обратимся к конституционным основам в рассматриваемой сфере. В силу единства публичного права проблема интенсивности конституционного контроля может служить ориентиром для административного судопроизводства.

2. Конституционные основы судейских сдержанности и активизма

В отечественном конституционализме в отличие от науки административного права рассматриваемая проблема является уже вполне разработанной. Правда, преимущественно исследуются крайние формы интенсивности: судебный активизм⁸ и разумная сдержанность⁹. Последний термин¹⁰, его производные (конституционная сдержанность¹¹) и родственные понятия (презумпция добросовестности законодателя¹²) встречаются чаще в практике Конституционного Суда РФ. Согласно решению от 19 октября 2021 г. разумная сдержанность является частью официальной методологии конституционного контроля и используется по умолчанию¹³. К такому категоричному подходу нужно отнестись критически. Сдержанность не может быть единственной судейской методологией. Имеются случаи проявления активной роли Конституционного Суда РФ во взаимодействии с законодателем и иными органами¹⁴.

Так, понятие судебного активизма было использовано в особом мнении Г.А. Гаджиева, хотя и признается им в качестве исключения из общего правила. Исходя из рассуждений этого судьи, «Конституционный Суд РФ в своей деятельности должен проявлять определенную умеренность, к чему его обязывают принципы Конституции РФ, и прежде всего, принцип конституционной сдержанности и принцип народовластия. В силу этих принципов, прежде всего, Федеральное Собрание, являющееся представительным и законодательным органом Российской Федерации, путем принятия федерального закона осуществляет поиск баланса между конфликтующими правовыми ценностями… Это вытекает из конституционно-правовой природы парламента, политические решения которого, облеченные в форму закона, легитимированы способом его формирования, т.е. избирательным процессом. Принятие же судом актов, которые вносят поправки в решения законодателя путем самостоятельного изменения баланса ценностей в пользу тех или иных прав или интересов, едва ли существенно отличается от позитивного нормотворчества. Подчиняясь в известной мере субъективизму самих судей и их представлениям о должном, подобные действия суда выходят за пределы той компетенции, которая отведена им Конституцией Российской Федерации в системе разделения властей…

...Зал суда, в отличие от трибуны парламента, не должен становиться местом для политического волеизъявления. В крайнем случае подобный судебный активизм (Judicial activism), граничащий с правотворчеством, может быть оправдан в кризисных ситуациях, требующих возможно быстрого решения особенно острых задач, например в условиях борьбы с терроризмом, глубокой экономической депрессии и т.д. Но и в этом случае он, с очевидностью, вступает в противоречие с принципом разделения властей»¹⁵.

Данное мнение обращает внимание на главные мотивы использования приема судейской сдержанности — демократию и разделение властей. Эти два конституционных принципа, несмотря на свою абстрактность, применимы к административному судопроизводству.

С точки зрения принципа демократической государственности (ст. 1, 3 Конституции РФ) в делах о нормоконтроле ординарные суды сталкиваются с большей легитимностью представительных органов власти, учитывая формирование последних посредством выборов. Этот же аргумент действителен для снижения интенсивности судебного контроля нормативных и индивидуальных актов иных выборных органов и лиц. Тем не менее Г.А. Гаджиев не отрицает в исключительных случаях возможности перехода от сдержанности к активизму, в чем и состоит главная сущность концепции изменения интенсивности судебного контроля.

Идея сдержанности судов в оценке решений народных избранников ясно выражена в практике Верховного суда США. Так, решение от 28 марта 1955 г. касалось установленного парламентом штата Оклахомы обязательного требования по получению предварительного разрешения офтальмолога или оптометриста для занятия деятельностью по подбору и изготовлению очков. Заявитель сомневался в разумности этого требования, поскольку оно распространялось на заявителя как на нелицензированного оптика, но не касалось продавцов готовых очков. В решении отмечалось, что закон штата «возможно, настаивает во многих случаях на ненужном, бесполезном требовании. Однако законодательные органы, а не суды должны балансировать достоинства и недостатки нового требования... Для защиты от злоупотреблений со стороны законодательных органов люди должны обращаться к голосованию, а не к судам»¹⁶. В данном случае отсылка граждан не к процессуальной форме защиты их прав, а электоральным процедурам определяется эффективностью таких процедур в реально функционирующей демократии. Есть вероятность, что в условиях нелиберальной демократии административные судьи могут прийти к противоположным выводам.

Принцип разделения властей и вовсе имеет прикладное значение для административного судопроизводства. Верховный Суд РФ неоднократно формулировал позицию о том, что «исходя из конституционного принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации, суды не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность органов государственной власти, подменять их компетенцию, возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования в той или иной форме»¹⁷. Именно данная основа конституционного строя служит нормативной предпосылкой для минимальной интенсивности судебного контроля как правотворческой, так правоприменительной деятельности администрации. Принцип разделения властей означает недопустимость подмены административным судьей органов или должностных лиц публичного управления.

В доктрине такой подход Верховного Суда РФ к использованию принципа разделения властей для сдержанности при проверке административной деятельности получил критическую оценку. По мнению Д.А. Туманова, «разделение властей в первую очередь имеет целью… защиту от произвола со стороны властей… Таким принципом сейчас в России по сути обос­новывают фактическое отсутствие какого-либо судебного контроля в отношении деятельности иных органов власти, осуществляемой в рамках их исключительной компетенции, а это очевидно противоречит сути указанного принципа»¹⁸. Отчасти с такой критикой нужно согласиться.

Буквальное толкование принципа разделения властей, действительно, сводило бы на нет саму идею административного судопроизводства. Скорее, следует констатировать наличие коллизии между принципом разделения властей и институтом судебного контроля за управленческими решениями. Как отмечается Конституционным Судом РФ, «разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них»¹⁹. В соответствии с такой правовой позицией административное судопроизводство призвано служить элементом сдержек для исполнительной власти и в целях гарантирования защиты индивидуальных прав от бюрократического произвола. При этом существуют и пределы вмешательства судов в компетенцию органов публичного управления. Реалистичный подход свидетельствует о том, что в практике административного судопроизводства широко распространена сдержанность судей по отношению к органам публичного управления.

3. Практика административного судопроизводства

Этот прием получает выражение в запрете судебной оценки нормативных правовых актов. Характерным примером выступает дело, которое касалось оспаривания ведомственной инструкции²⁰ о возможном сборе участковыми информации о частной жизни лица при поквартирном обходе. В решении от 5 февраля 2003 г. № ГКПИ02-1454, 1455, 1456 Верховный Суд РФ подчеркнул, что «вопрос о целесообразности издания компетентным органом государственной власти нормативного правового акта и эффективности его применения не носит правового характера и не может служить основанием для признания нормативного правового акта недействующим». Хотя это дело было рассмотрено в порядке нормоконтроля, запрет судебной оценки целесообразности фактически касался также индивидуальных административных актов, включая действия сотрудников полиции.

Еще одним аргументом для отказа Верховным Судом РФ в удовлетворении жалоб заявителей был вывод о необязательности для граждан предоставления информации об их частной жизни и об отсутствии ответственности за непредоставление таковой. Вместе с тем профессор Ю.П. Соловей полагает, что упомянутое судебное решение, напротив, служит доказательством принудительного характера полицейской меры по проникновению в жилище граждан²¹. Не исключено, что подобное толкование встречается в полицейской правоприменительной практике.

В связи с этим справедливы рассуждения И.Т. Тарасова (1849—1929) о том, что «полиция, имея задачей благоустройство и безопасность или, вернее сказать, содействие каждому к достижению его разумных целей, обладает вместе с своими органами различными средствами для выполнения этой задачи. Очевидно, что полиция, при выполнении своей задачи, во всяком акте своей деятельности должна опираться на соответствующую этому акту правовую норму, совокупность которых и составляет содержание, так называемого, полицейского права; в противном случае пришлось бы допустить неограниченный произвол полиции…»²². Учитывая запрет проверки целесообразности нормативного регулирования, судебный контроль полицейского произвола в делах, подобных вышеупомянутому, может быть затруднен. Данные рассуждения применимы к любой форме административной деятельности, связанной как с вмешательством в права граждан, так и с предоставлением публичных услуг. Причем интенсивность судебного контроля полицейских мер должна быть более тщательной, поскольку публичные услуги или благоприятствующие административные акты не так сильно угрожают фундаментальным правам невластного субъекта по сравнению с полицейскими мерами.

3.1. Запрет проверки целесообразности нормативных правовых актов

Общий подход Верховного Суда РФ о запрете проверки целесообразности выражен в постановлении Пленума от 25 декабря 2018 г. № 50 применительно к нормативным правовым актам²³. В пункте 28 нижестоящим инстанциям разъясняется: «Проверяя полномочия органа (должностного лица)… суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц». Эту позицию следует оценить критически. Главная ее проблема состоит в неудачном понятии, используемом Верховным Судом РФ. С ним можно было бы согласиться, если иметь в виду политическую целесообразность. Именно такое словосочетание использует Конституционный Суд РФ, когда исключает для себя рассмотрение не правовых, а политических вопросов, которые касались использования Вооруженных Сил РФ при разрешении внутренних конфликтов²⁴, запрета региональных политических партий²⁵, выбора вида избирательной системы²⁶, присоединения России к международной организации²⁷ и т.д. В контексте представленных дел политическая целесообразность отождествляется с вопросами обороны, международных отношений, партийной и избирательной системами. Эти вопросы являются неюстициабельными, т.е. их разрешение подходит не для судов, а скорее для «политических» ветвей власти.

Другим допустимым вариантом интерпретации понятия целесообразности является его отождествление с административным и законодательным усмотрением. В последнем случае показательна практика Конституционного Суда РФ. В постановлении от 1 февраля 2005 г. № 1-П подчеркивается, что «при решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью».

На этом фоне интересно, что Верховный Суд РФ связывает запрет проверки целесообразности с самой природой нормоконтроля, который квалифицируется в качестве абстрактного и не обусловливается затрагиванием прав конкретного лица. Так, в решении от 10 июня 2024 г. № АКПИ24-236 подчеркивается, что «при разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля (проверка законности нормативного правового акта вне связи с нарушением прав конкретного лица) Верховный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, а вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает»²⁸. Такое определение, исключающее права частного лица из предмета судебной оценки, по сути означает перевод дел о нормоконтроле из категории административных споров в разряд консультативной юрисдикции. Иначе говоря, если в деле не затрагиваются индивидуальные права сторон административного правоотношения, то и спор о праве отсутствует. Для проблемы интенсивности приведенные позиции предполагают крайнюю сдержанность в судебном контроле регуляторных актов.

3.2. Термин «интенсивность» в судебной практике

Термин «интенсивность» встречается в практике административного судопроизводства. Примером служат дела, рассмотренные Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ, где категория «интенсивность» употребляется в отношении движения транспорта²⁹, жилого использования территории³⁰, магнитного поля³¹ и т.п. Хотя такая терминология затрагивает сугубо технические вопросы, с ее помощью можно уяснить общий смысл анализируемой проблемы. Так, в соответствии со специальным законодательством «…интенсивность дорожного движения — количество транспортных средств и (или) пешеходов, проходящих за единицу времени в одном направлении на определенном участке дороги»³². По аналогии интенсивность в административном судопроизводстве может быть связана с показателями, подлежащими количественной оценке (временем, длительностью и т.д.). Отталкиваясь от легальной дефиниции в области здравоохранения³³, интенсивность будет означать величину усилий, необходимых для осуществления судебного контроля. По шкале в 10 единиц условно можно выделить низкую (0—2 единицы), умеренную (3—6 единиц) и высокую активность (7—10 единиц).

В то же время понятие интенсивности применимо не только в технических сферах, но и к отношениям в обществе. В социологическом словаре этот термин определяется как «1) мера энергии; 2) количество труда, выполняемого индивидом за единицу времени; 3) сила демонстрируемых моделей поведения; 4) степень эмоционального состояния, переживаемых эмоций, испытуемого ощущения; 5) психологическая энергичность моделей поведения»³⁴. Если воспринимать судейскую деятельность не в строго позитивистском, а в широком (социологическом) смысле, то перечисленные аспекты применимы к административному судопроизводству.

В зависимости от фактических обстоятельств и общественно-политической значимости можно выделить простые и сложные дела (англ. hard cases³⁵). Последние будут требовать повышенной интенсивности в плане энергии судьи, его вспомогательного персонала, временны'х и организационных трудозатрат. К примеру, сканирование 100 томов бумажного дела очевидно является значительным бременем для секретаря судебного заседания. Аналогичным образом подготовка судебного акта по такому делу требует повышенных по интенсивности трудозатрат, включая исследование фактических обстоятельств.

В зависимости от истории, национальных особенностей или предмета разбирательства принято выделять модели судебного контроля, которые варьируются от сильной (англ. strong-form) к слабой форме (англ. weak-form)³⁶. К примеру, слабая форма судебного контроля часто применяется в сфере социально-экономических прав³⁷. Как отмечается в сравнительно-правовом обзоре Конституционного Суда РФ, «судебные органы не являются в достаточной степени компетентными для того, чтобы непосредственно разрешать экономические вопросы, они должны проявлять разумную сдержанность и самоограничение для того, чтобы не вторгаться в пределы компетенции законодательной власти. Такие пределы в случае рассмотрения налоговых, финансовых или социально-экономических вопросов более общего характера у законодателя достаточно широки»³⁸. Этот обзор описывает взаимоотношения судов с законодателем, но выводы касаются административного судопроизводства, так как подобная процессуальная форма допускает судебную проверку законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых представительными органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Слабая форма интенсивности судебного контроля обусловлена не только отсутствием должной экспертизы со стороны судей в сложных вопросах социально-экономической политики, но и зависимостью механизма осуществления оспариваемых субъективных прав от бюджетных ресурсов в конкретном регионе или муниципалитете. В противном случае административный судья подменял бы компетентный орган, относящийся к иной ветви власти.

Буквальное толкование запрета оценки целесообразности управленческих решений означало бы отнесение отечественной модели судебного контроля к слабой форме. В ней суды всегда выбирают сдержанность и сервильность по отношению к публичной администрации. Вместе с тем в российском административном судопроизводстве непосредственно закреплено требование об активной роли суда.

3.3. Активная роль суда и проблема междисциплинарности

В соответствии с пунктом 7 ст. 6 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ) к числу принципов этой процессуальной отрасли отнесены «состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда»³⁹. Преимущественной сферой применения последнего требования являются вопросы факта и доказывания, где административный судья проявляет самостоятельность и активность (ч. 2 и 3 ст. 62, ч. 1 ст. 63, ч. 4 и 6 ст. 69, п. 6 ч. 3 ст. 135 КАС РФ и др.). Это требование представляет собой одну из важнейших особенностей административного судопроизводства по сравнению с иными процессуальными формами. Уязвимость частного лица по сравнению с противостоящим ему властным субъектом требует более активного исследования и оценки доказательств по КАС РФ в отличие от цивилистического процесса, где стороны равноправны.

Известным аналогом требования активной роли суда является инквизиционный принцип⁴⁰. Это основное начало немецкого административного права (иначе, принцип исследования — нем. Untersuchungsgrundsatz) прямо установлено в § 86 Закона об административных судах и состоит в обязанности суда содействовать сторонам в исследовании обстоятельств дела⁴¹. Однако судейская активность в соответствии с инквизиционным принципом имеет известные границы и не должна вести к подмене органов управления. В немецкой доктрине подчеркивается, что суды «не имеют права заменять административное решение, не вызывающее возражений с правовой точки зрения, на решение, которое они считают более целесообразным. Этот вывод важен для объема юридической оценки, которую осуществляют административные суды, тем, что законодатель предоставил администрации свободу усмотрения… Несмотря на инквизиционный принцип, в задачу административных судов не входит неограниченный поиск ошибок… вне связи с заявленными требованиями о правовой защите, поскольку в государстве с разделением властей исполнительная власть, как правило, подлежит судебному контролю только в той степени, в которой принимается во внимание нарушение субъективных прав»⁴². Тем самым в сфере индивидуальных прав частных лиц инквизиционный принцип предполагает более тщательный судебный контроль публичных целей и административных вмешательств. Следовательно, с точки зрения концепции интенсивности судебного контроля понятие активной роли суда достаточно близко по смыслу к понятию судейского активизма.

На первый взгляд, активность суда и концепция интенсивности в целом не относятся к числу ясных и строгих категорий. Впрочем, существование подобных оценочных понятий не отрицалось даже в условиях позитивистских подходов советского права⁴³. В современном континентальном праве применительно к судейскому и административному усмотрению также используются так называемые неопределенные правовые понятия (нем. Unbestimmte Rechtsbegriffe)⁴⁴. В противном случае следует полностью исключить усмотрение органов правосудия и публичной администрации. Однако законодатель при выработке общих правил поведения не способен предугадать всего многообразия фактов, которые охватывались бы разработанной нормой. Даже кодексы оставляют простор для «маневра» при толковании оценочных понятий. Административный судья наполняет их новым содержанием в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела. Концепция интенсивности как раз позволяет воспользоваться судейским усмотрением, если факты спора не отвечают буквальному смыслу нормы.

Этот тезис иллюстрирует само понятие «активная роль суда». Согласно подготовительным материалам к проекту КАС РФ отмечалось, что «в целях обеспечения в административном судопроизводстве надлежащей состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное положение в публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим не вполне равнозначными возможностями в доказывании обстоятельств по административному делу, в проекте делается акцент на активную роль суда при разрешении дела»⁴⁵. Вместе с тем действующая модель административного судопроизводства допускает рассмотрение не только требований частного лица к администрации о защите субъективных публичных прав, но и споров между собой двух властных субъектов. В таких делах логична минимальная активность судьи. К примеру, в споре двух федеральных органов исполнительной власти между сторонами сохраняется формальное равенство и одинаковые возможности в доказывании. С управленческой точки зрения их спор представляет собой «аппаратные» разногласия, не затрагивающие основополагающие права граждан и организаций.

Интенсивность для административного судопроизводства является междисциплинарной проблемой, включая область социологии права и юридической психологии. В зарубежной доктрине вопрос о судейском поведении достаточно разработан, по этой теме даже имеются учебные пособия⁴⁶. Обычно для ее анализа применяются количественные и качественные методы (анализ официальной судебной статистики, опросы, интервью и т.д.)⁴⁷. Исходя из позитивистских подходов активность или сдержанность воспринимается скорее как проявление субъективизма и личных пристрастий конкретного судьи. В реальности сложно обеспечить полную объективность судебной деятельности. Каждый административный спор обладает уникальным набором фактов. Итоговые судебные акты будут меняться исходя из наличия факторов интенсивности. Иначе следовало бы отказаться полностью от судейского усмотрения, а органы юстиции считать лишь «устами закона».

Требование активной роли суда законодательно признано, и его нельзя отнести исключительно к внеюридическим аспектам судейского поведения. С помощью позитивистской методологии познать феномен интенсивности сложно, и здесь помогает прямое признание требования об активной роли суда в российском процессуальном законодательстве. При этом нормативное закрепление концепции интенсивности и ее крайних форм (активизма и сдержанности) встречается редко. На это обстоятельство применительно к судейской почтительности обратил внимание Гобин Чжу (Guobin Zhu). Гонконгский профессор подчеркивает, что «как юридическое это понятие не имеет признанного статуса, основанного на явных правовых нормах. Почтительность — это подразумеваемая черта любой конституционной системы, присутствующая в реальной судебной практике… Почтительность — это юридическое понятие, развиваемое посредством судейского правотворчества»⁴⁸. Следовательно, законодательное признание требования активной роли суда является неоспоримым достоинством оте­чественной модели административного судопроизводства.

В практике российских судов встречаются удачные попытки юридизации эмоционально-психологического аспекта концепции интенсивности. Именно в таком смысле употребляется понятие сдержанности Верховным Судом РФ по делам о дисциплинарной ответственности судей. Как отмечается в решении от 10 апреля 2024 г. по делу № АКПИ24-195, «на судей возложена юридическая и этическая обязанность проявлять сдержанность, которая направлена на сохранение судебной независимости и беспристрастности, общественного доверия к судебной власти, а также надлежащему осуществлению этой власти. Поскольку необходимо защищать общественное доверие к судебной системе, то судьи, подвергающиеся критике, обязаны проявлять сдержанность, которая мешает им ответить. Умеренность и порядочность должны сопровождать высказывания судей, при этом судьям следует избегать импульсивных, безответственных высказываний и поступков в оскорбительной манере»⁴⁹. Эта позиция свидетельствует о признании не только этической, но и юридической природы упомянутой судейской обязанности. Если в рассматриваемом деле умеренность затрагивала поведение судьи с участниками разбирательства, то в административном судопроизводстве сдержанность касается институционального взаимоотношения органов юстиции с иными ветвями власти.

3.4. Проверка целесообразности индивидуальных актов

Запрет на оценку целесообразности, появившийся в делах о нормоконтроле, распространяется Верховным Судом РФ на случаи проверки индивидуальных решений органов исполнительной власти. Примером фактического расширения сферы действия анализируемого запрета служит дело, которое касалось оспаривания нормативного акта Правительства РФ о возмещении процессуальных издержек⁵⁰. В соответствии с решением Судебной коллегии по административным делам от 2 апреля 2024 г. № АКПИ23-1169 «разрешение вопросов о конкретных размерах предельных значений возмещения за счет средств федерального бюджета расходов потерпевшего по уголовному делу связано с оценкой целесообразности и экономической обоснованности решения Правительства Российской Федерации, относится к его дискреционным полномочиям при выборе органом публичной власти в пределах, установленных нормативными правовыми актами, оптимального варианта решения конкретного управленческого вопроса; при этом оценка целесообразности принимаемых решений недопустима и в компетенцию Верховного Суда Российской Федерации не входит»⁵¹. Как видно, избранные высокими судьями формулировки (конкретные размеры, решение конкретного управленческого вопроса) свидетельствуют о действии анализируемого запрета не только для сферы регуляторной политики, но и для индивидуальных административных актов. В то же время в отношении нормативных правовых актов, которые принимаются представительными органами власти или выборными лицами, административные суды могут избирать минимальную интенсивность судебного контроля. И напротив, для актов, которые принимаются назначаемыми должностными лицами, — способны повышать ее, проявляя значительную активность в проверке административных актов.

Запрет судебной проверки целесообразности расходится с документами стратегического планирования о регуляторной политике⁵², законодательством об обязательных требованиях⁵³, которые прямо допускают контроль за целесообразностью управленческих решений.

Критерии оценки регуляторных актов и обязательных требований можно было бы воспринимать лишь в качестве внесудебных (бюрократических) механизмов контроля за публичной администрацией. Однако Верховный Суд РФ воспроизводит эти критерии, оценивая доводы сторон административных споров. В процитированном решении от 10 июня 2024 г. административный истец ссылался на нарушение коррупциогенного критерия, указывая «на правовую неопределенность оспариваемых положений ввиду содержания в них коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, отсутствие или неопределенность основания принятия решения и юридико-лингвистическую неопределенность, допускающие неоднозначное толкование и применение оспариваемых предписаний»⁵⁴. Верховный Суд РФ не отрицает применимости коррупциогенного фактора определенности в административном судопроизводстве для нормоконтроля оспариваемых актов. В то же время судьи не объясняют причины отклонения аргументов заявителя о неясности правил, устанавливающих понятия «уверенное пользование», «плавность движения» и т.д.

Кроме того, Верховный Суд РФ признал схожие принципы в качестве критериев судебного контроля в отношении административных (индивидуальных) актов. В постановлении Пленума от 28 июля 2022 г. № 21 наряду с традиционными принципами проверки административной деятельности (законность и обос­нованность) были названы требования законной цели, запрет злоупотребления правами, поддержания доверия, соразмерности (пропорциональности), разумности и необходимости. Эти основания судебного контроля являются материальными, а не формальными. Верховный Суд РФ прямо отмечает, что «законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм… Органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц… лишь с целью удовлетворения формальных требований» (п. 17). Такой антиформализм предполагает содержательную проверку оспариваемого акта. Следовательно, при использовании упомянутых материальных критериев существуют риски подмены судебным актом управленческого решения.

Вывод

Интенсивность судебного контроля является общей доктриной для публичного права. Ее проявления или отдельные формы можно обнаружить в международном и конституционном праве, а также собственно в административном праве и процессе. С точки зрения общности подходов общепризнанные принципы международного права и практика наднациональных органов по защите прав человека исходят из идеи гуманного обращения с невластным субъектом. Несмотря на то, что Россия вышла из Совета Европы, соответствующие международные стандарты уже были имплементированы в национальный правопорядок и продолжают влиять на практику административного судопроизводства.

Для проблемы интенсивности судебного контроля основополагающее значение имеют конституционные принципы демократической государственности и разделения властей. Первый принцип важен для тех административных дел, где предметом обжалования выступают нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами власти или выборными лицами. Административные судьи обладают меньшей демократической легитимностью по сравнению с народными избранниками. Принцип разделения властей и вовсе служит главным аргументом для отказа от проверки обжалуемых актов органов публичного управления. Эта основа конституционного строя в административном судопроизводстве не может восприниматься вне ее главной цели — служить препятствием для произвола властного субъекта.

Запрет судебной проверки целесообразности решений публичной администрации нельзя толковать буквально, она уместна в неполитических областях. Иначе интерпретация этого запрета вступала бы в противоречие с признанными Верховным Судом РФ требованиями законной цели, разумности, необходимости и соразмерности. Суть этих критериев состоит в судебной оценке возможного отклонения административного акта от установленной парламентом цели (законная цель), а равно в проверке пригодности административного средства для достижения этой цели (разумность) или наличия менее обременительных альтернатив (необходимость). В целом эти три требования составляют принцип соразмерности в широком смысле, который в узком смысле сводится к судебной оценке сообразности между целью и средством в административной деятельности.

Если суды будут использовать обозначенные критерии, то они не могут ограничиваться, как прежде, формальной проверкой наличия у властного субъекта компетенции и соблюдения актов, имеющих более высокую юридическую силу. Упомянутые «новые» критерии судебного контроля неминуемо «втягивают» суды во внеюридические сферы. Требование разумности заставляет суды оценивать аргументы ad absurdum по правилам риторики. Критерий необходимости предполагает оценку судами альтернативных административных мер, а часто сводится к применению экономического по своей природе метода анализа выгод и издержек.

Библиографический список

1. Белов С.А. Ценностное обоснование решений как проявление судебного активизма Конституционного Суда Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2. С. 140—150.

2. Брокер Л. Инквизиционный принцип в административном праве (административная про­цедура и административный процесс) // Ежегодник пуб­личного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М.: Инфотропик Медиа, 2018. С. 11—27.

3. Джавакян Г.З. Принцип разумной сдержанности в конституционном правосудии: самоограничение или самоустранение? // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 6. С. 54—61.

4. Должиков А.В. Неопределенность судейского балансирования и интенсивность конституционного контроля // Журнал конституционного правосудия. 2023. № 2. С. 18—24.

5. Кашанина Т.В. Оценочные понятия в советском праве // Правоведение. 1976. № 1. С. 25—31.

6. Кравченко С.А. Социологический толковый русско-английский словарь. М.: МГИМО-Университет, 2013. 914 с.

7. Соловей Ю.П. Вхождение (проникновение) сотрудников полиции в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории как мера государственного принуждения, предусмотренная Федеральным законом «О полиции» // Административное право и процесс. 2012. № 3. С. 17—25.

8. Тарасов И.Т. Личное задержание как полицейская мера безопасности. Ч. 1. Киев: Университетская типография, 1875. 229 с.

9. Туманов Д.А. Допустимо ли вторжение судов в сферу компетенции иных органов власти? // Вестник гражданского процесса. 2022. № 1. С. 248—263.

10. Dixon R. Creating dialogue about socioeconomic rights: Strong-form versus weak-form judicial review revisited // International Journal of constitutional law. 2007. Vol. 5. No. 3. P. 391—418.

11. Dworkin R. Hard Cases // Harvard Law Review. 1975. Vol. 88. No. 6. P. 1057—1109.

12. Einführung in die Praxis des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens / begründet von E. Bosch, J. Schmidt; fortgeführt und bearbeitet von R.R. Vondung, U. Vondung. 10. Aufl. Stuttgart: Verlag W. Kohlhammer, 2019. 547 S.

13. Jesch D. Unbestimmter Rechtsbegriff und Ermessen in rechtstheoretischer und verfassungsrechtlicher Sicht // Archiv des öffentlichen Rechts. 1957. Bd. 82. H. 2/3. S. 163—249.

14. Judicial conflict and consensus: behavioral studies of American appellate courts / ed. by S. Goldman, Ch.M. Lamb. Lexington: University Press of Kentucky, 1986. 305 p.

15. Schulze-Fielitz H. Neue Kriterien für die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte bei der Anwen­dung unbestimmter Rechtsbegriffe // Juristenzeitung. 1993. P. 772—781.

16. The Oxford handbook of US judicial behavior / ed. L. Epstein, S.A. Lindquist. Oxford University Press, 2017. 595 p.

17. Tushnet M. Alternative forms of judicial review // Michigan Law Review. 2003. Vol. 101. No. 8. P. 2781—2802.

18. Zhu G. Deference to the Administration in Judicial Review: Comparative Perspectives // Deference to the Administration in Judicial Review / ed. G. Zhu. Cham: Springer, 2019. P. 1—21.

Ссылка для цитирования статьи:

Должиков А.В. Интенсивность судебного контроля в России: международные стандарты, конституционные основы и практика административного судопроизводства // Российская юстиция. 2025. № 6. С. 22–36.

Cтатья поступила в редакцию 03.12.2024, принята к публикации 06.02.2025.