УДК 340.135 ББК 67.0 DOI 10.52433/01316761_2021_10_2
Аннотация. В статье исследуются основные теоретико-правовые проблемы, касающиеся трансформации правового регулирования общественных отношений в условиях пандемического кризиса. В ней делается вывод о том, что главными направлениями правового воздействия на общественные отношения в условиях пандемии является обеспечение соблюдения установленных ограничений и гарантий реализации конституционных прав и свобод с учетом требований чрезвычайного режима.
Ключевые слова: пандемия, чрезвычайное регулирование, права человека, ограничение конституционных прав, законность
Features of legal regulation of public relations in the context of a pandemic: theoretical and legal aspect
Dmitry Alekseevich Pashentsev
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation,
Head of the Department of Legal Theory and Interdisciplinary Studies of Legislation,
Doctor of Laws, Professor
Moscow, Russia
dp-70@mail.ru
Abstract. The article examines main theoretical and legal issues concerning the transformation of legal regulation of public relations in the conditions of the pandemic crisis. It is concluded that the main directions of legal influence on public relations in the conditions of the pandemic are those of ensuring compliance with both the established restrictions and guarantees of constitutional rights and freedoms, taking into account the requirements of the emergency regime.
Keywords: pandemic, emergency regulation, human rights, restriction of constitutional rights, legality
Глобальные перемены, техногенные катастрофы, иные вызовы современного мира актуализируют исследование вопросов, касающихся правового регулирования в условиях чрезвычайных ситуаций, принятия и применения чрезвычайного законодательства, использования неправовых способов контроля общественных отношений. Данная проблематика особо важна, поскольку их регулирование в чрезвычайных условиях нередко предполагает ограничения прав и свобод человека, выход за границы права. В связи с этим необходимо принимать во внимание значение самого понятия «критическая ситуация», которая, по мнению Ю.А. Тихомирова, «характеризуется неожиданным поворотом процессов и событий, осложняющих жизнь общества и граждан и вынуждающих принимать оперативные и трудные меры»1.
В 2020 году мировое сообщество столкнулось с пандемией, вызванной распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), что повлекло за собой принятие целого ряда чрезвычайных мер и введение значительных ограничений. В практику многих государств вошло слово «локдаун», означающее закрытие кафе, ресторанов, кинотеатров, переход на дистанционную работу, запрет на прогулки, введение комендантского часа. Эти меры были неоднозначно восприняты жителями многих стран, породили дискуссии общественно-политического и сугубо юридического характера.
Чрезвычайный режим, введенный в период пандемии в г. Москве, предусматривал ряд ограничений конституционных прав граждан, в том числе была затруднена реализация права на свободу передвижения, с помощью современных цифровых технологий был установлен противоречащий принципам защиты и реализации прав и свобод человека тотальный контроль за некоторыми категориями граждан.
В 2021 году жители г. Москвы и других регионов страны столкнулись с новыми мерами, не имеющими аналогов в отечественной правовой практике: с обязательной вакцинацией вплоть до отстранения от работы невакцинированных сотрудников, с запретом на посещение кафе и ресторанов лицам, не сделавшим прививку, с отказом в плановой госпитализации невакцинированным пациентам. Эти меры вызвали бурные дискуссии в обществе, поскольку они, по некоторым оценкам, противоречат основополагающим правам и свободам граждан, предполагают фактически обязательное участие в медицинском эксперименте (вакцина еще недостаточно изучена, возможны серьезные побочные эффекты). В центре дискуссии оказались и правовые аспекты противодействия пандемии.
1 Тихомиров Ю.А. Динамика компетенций публичных органов в нормальных и критических ситуациях // Журнал российского права. 2021. № 3. С. 12.
Как отмечает Т.Я. Хабриева, «антипандемические меры затрагивают как индивидуальные, так и коллективные права граждан, включая экономические, политические и социальные. В связи с этим практически во всех странах актуализированы вопросы пределов ограничения прав человека, процедур их установления и контроля за их соблюдением, а также соизмерения с «компенсационными» мерами для граждан и предприятий и стимулирующими мерами для бизнеса и работодателей, уравновешивающими вводимые ограничения»2.
Ситуация, возникшая в период пандемии, актуализировала научные споры о пределах и формах возможного ограничения прав человека и гражданина, о законных и эффективных способах правового регулирования общественных отношений в чрезвычайных условиях. Появилось поле и для более широкой дискуссии, посвященной обсуждению и переосмыслению вопросов правового регулирования общественных отношений в чрезвычайных условиях, роли права в современном обществе.
Очевидно, что в условиях пандемии и связанных с ней ограничений неизбежны изменения в правовой сфере, вызванные принятием новых норм, изменением правотворческой и правоприменительной практики. При этом наблюдается смещение баланса в сторону мер чрезвычайного характера, которые преследуют конкретную цель: преодоление опасной ситуации и минимизацию ее негативных последствий. В силу этого усиливаются императивные начала правового регулирования, диспозитивность отходит на второй план.
2 Хабриева Т.Я. Управление пандемическим кризисом на основе права: мировой и российский опыт // Журнал российского права. 2021. № 2. С. 7.
Чрезвычайная ситуация требует соответствующего чрезвычайного правового регулирования, которое, однако, должно иметь свои пределы. Пределы чрезвычайного правового регулирования — это те «границы, в рамках которых осуществляется экстраординарное юридическое воздействие на общественные отношения в чрезвычайных обстоятельствах»3. Определение данных границ в каждой конкретной ситуации зависит от множества факторов, в том числе от серьезности вызовов и отношения правящих элит к основополагающим правам человека и общим принципам права.
Исследование права в условиях пандемии позволяет выявить некоторые общие закономерности, характерные для динамики правового регулирования в условиях чрезвычайных ситуаций.
3 Шмидт Т.Н. Чрезвычайное правовое регулирование: общетеоретические аспекты. М., 2017. С. 163.
Важной особенностью правового регулирования отношений в обществе в условиях пандемии и других чрезвычайных ситуаций является изменение практического значения принципа законности, в обычное время являющегося основополагающим принципом права и правового регулирования. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, при чрезвычайных ситуациях «меняется соотношение между законами и оперативными решениями и действиями. В итоге нередко «вынужденная» целесообразность как бы отодвигает в сторону критерии законности актов и действий»4.
4 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 11—12.
Законность предполагает строгое и неукоснительное соблюдение действующих правовых предписаний, основанное на верховенстве закона в системе формальных источников права. Изменение соотношения между оперативными решениями и требованиями законов, причем не в пользу последних, о чем пишет Ю.А. Тихомиров5, негативно сказывается на роли права в обществе, на восприятии правовых норм населением, в том числе субъектами правоприменения. В связи с этим любые чрезвычайные меры, не соответствующие требованиям законности, должны вводиться только в действительно чрезвычайных ситуациях и на минимально возможное время. В противном случае негативное влияние будет оказываться на всю систему правового регулирования, и в результате оно повлечет за собой рост правового нигилизма как в обществе, так и во властных структурах.
5 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 11—12.
В такой ситуации, по мнению ученых, «важно обеспечить сбалансированное действие принципов законности и целесообразности, принимаемые правотворческие решения должны адекватно отражать складывающиеся общественные отношения, поддерживаться широкими слоями населения…»6.
Еще одна важная особенность связана с формированием нового циклического правового массива — антипандемического законодательства. Его особенности, по мнению академика Т.Я. Хабриевой, состоят в следующем: оно «затрагивает все сферы общественной и личной жизни, воздействует на разные сферы правового регулирования, на многие отрасли законодательства; вводит ограничения прав не только граждан, но и юридических лиц»7.
Следующая особенность правового регулирования общественных отношений в условиях пандемии связана со смещением баланса в системе разделения властей в сторону исполнительной власти. Пандемия приводит к усилению полномочий исполнительных органов, к появлению у них, наряду с конституционными полномочиями, временных полномочий, выходящих за пределы конституционных, а иногда и законодательных установлений. При этом расширяются дискреционные полномочия органов исполнительной власти относительно выбора чрезвычайных мер и режимов в рамках общей противопандемической политики. Речь в данном случае идет не только о федеральных органах, но и об органах власти субъектов Федерации. Мировой опыт подтверждает эффективность и целесообразность наделения органов региональной власти временными полномочиями по определению конкретных мер и режимов, что связано с возможной неравномерностью пандемической угрозы в разных регионах одного государства.
6 Черногор Н.Н., Залоило М.В. Метаморфозы права и вызовы юридической науке в условиях пандемии коронавируса // Журнал российского права. 2020. № 7. С. 19.
7 Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 8
Т.Я. Хабриева отмечает еще одну важную особенность правового регулирования в условиях пандемии, которая связана с возрастанием роли так называемого мягкого права, включая неправовые и квазиправовые регуляторы, разного рода рекомендации, разъяснения, указания и т.д.8 Эти процессы еще не стали предметом достаточно глубокого и обстоятельного исследования в юридической науке, поэтому пока можно говорить только о наметившейся тенденции.
В условиях пандемии, которая стала новым и неожиданным вызовом для государства и общества, важное значение приобрели темпы реализации необходимых изменений в правовом воздействии. В связи с этим закон как регулятор общественных отношений, обладающий относительно невысокой динамикой и «догоняющим» характером, в таких условиях уступает по эффективности подзаконным актам. Именно с помощью подзаконного регулирования можно более оперативно принимать новые нормы, устанавливать новое регулирование, вводить временные чрезвычайные меры. Важно, чтобы данное регулирование не превращалось в постоянную тенденцию, чтобы законотворческая деятельность по своему характеру и содержанию соответствовала сложившейся чрезвычайной ситуации, что позволит минимизировать возможное отступление от строгого принципа законности, и законность снова получит приоритет над целесообразностью.
8 Там же.
Представляется, что в основе правового регулирования общественных отношений в условиях пандемии должны лежать такие исходные и значимые положения, как необходимость, соразмерность, временный характер. При этом необходимо, «чтобы соответствующие меры отражали развитие ситуации (они могут стать более строгими, если ситуация ухудшается, или менее строгими, если она улучшается). Следовательно, требуются постоянный мониторинг и соответствующая методика для его проведения»9.
9 Там же. С. 14.
В целом представляется справедливым мнение о том, что пандемия и вызванные ею чрезвычайные меры меняют композицию правового пространства, порождают «неизвестные традиционной юридической науке явления и феномены»10. Происходящие в правовой сфере изменения столь радикальны, несмотря на свой временный характер, что они существенно изменяют представления общества о праве, степени гарантированности прав и свобод человека.
Основные направления воздействия права на общественные отношения в условиях пандемии определяются, с одной стороны, сущностью механизма правового регулирования, основополагающими принципами права, с другой стороны, особенностями возникающих в условиях кризиса проблем и путей их преодоления. Эти направления связаны с принятием новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в условиях чрезвычайных ситуаций, организацией мониторинга эффективности применения этих актов, установлением необходимых ограничений, допускаемых законодательством в условиях чрезвычайных ситуаций, внедрением новых юридических технологий, в том числе цифровых. Главными направлениями правового воздействия на общественные отношения в условиях пандемии является обеспечение соблюдения установленных ограничений и гарантий реализации конституционных прав и свобод с учетом требований чрезвычайного режима. В конечном счете именно от права и эффективности его применения зависят успешное противодействие вызову пандемии и минимизация ее негативных последствий.
10 Черногор Н.Н., Залоило М.В. Указ. соч. С. 20.
Библиографический список
1. Тихомиров Ю.А. Динамика компетенций публичных органов в нормальных и критических ситуациях // Журнал российского права. 2021. № 3.
2. Хабриева Т.Я. Управление пандемическим кризисом на основе права: мировой и российский опыт // Журнал российского права. 2021. № 2.
3. Черногор Н.Н., Залоило М.В. Метаморфозы права и вызовы юридической науке в условиях пандемии коронавируса // Журнал российского права. 2020. № 7.
4. Шмидт Т.Н. Чрезвычайное правовое регулирование: общетеоретические аспекты. М.: Юрлитинформ, 2017. 167 с.