Аннотация. Рассматриваются вопросы определения территориальной подсудности (подведомственности) дел об административных правонарушениях и споров о подсудности (подведомственности). Действующие законодательство и судебная практика сравниваются с опубликованным Минюстом России для обсуждения проектом Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Ключевые слова: место совершения административного правонарушения, территориальная подсудность (подведомственность), споры о подсудности
Territorial jurisdiction (cognisance) in respect of administrative offences: some problems and perspectives
Yuriy Aleksandrovich Shaykin, Vladimir Regional Court, Judge, Vladimir, Russia
Annotation. The article studies issues of the definition of the territorial jurisdiction (cognisance) in respect of administrative offences and jurisdiction-related disputes. The law in force and judicial practice are compared with the draft Procedural Code of the Russian Federation for administrative offences, published by the Ministry of Justice of the Russian Federation for discussion.
Keywords: place of committing administrative offence, territorial jurisdiction (cognisance), jurisdiction-related disputes
Общие правила определения территориальной подсудности и проблемы их применения
По общему правилу, закрепленному в части 1 ст. 29.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)1, дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. Аналогичное положение содержится в части 1 ст. 8.5 проекта Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — проект ПКоАП РФ)2, разработанного Минюстом России.
1 Российская газета. 31 декабря 2001 г.
2 См.: https://regulation.gov.ru/projects#npa=102945
Однако если действующий КоАП РФ не дает ответа на вопрос о том, что является местом совершения административного правонарушения, то в примечании к статье 8.5 проекта ПКоАП РФ указывается, что под местом совершения административного правонарушения следует понимать место совершения противоправного действия независимо от места наступления его последствий, а если такое деяние носит длящийся характер, — место окончания противоправной деятельности, ее пресечения; если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность.
Эта норма дословно воспроизводит разъяснение, содержащееся в абзаце 2 подп. «з» п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Постановление № 5)3.
3 Бюллетень ВС РФ. 2005. № 6.
На первый взгляд все довольно ясно. Однако произошедшие с момента издания этого Постановления развитие общественных отношений, законодательства, научно-технический прогресс привели к тому, что эти разъяснения не всегда позволяют быстро сориентироваться, где совершено правонарушение и должно рассматриваться дело. Например, часть 1 ст. 5.61 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за оскорбление, т.е. унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме. Если оскорбление нанесено при личном общении граждан, находящихся в одном месте, вопросов о подсудности не возникает. Но как быть, если оскорбление нанесено при телефонных переговорах, общении с использованием видео-конференц-связи, путем направления оскорбительного сообщения по факсу, СМС, в мессенджерах? Где совершено правонарушение — там, где находится лицо, наносящее оскорбление, либо в месте нахождения потерпевшего?
Фактически противоправное действие — произнесение оскорбительных выражений или написание фраз — совершено в месте нахождения лица, привлекаемого к ответственности.
По нашему мнению, местом совершения административного правонарушения является место нахождения виновного лица. Так, в прокуратуру г. Владимира обратилась жительница г. Гусь-Хрустального Владимирской области Н., сообщившая о поступлении оскорбительного СМС-сообщения от Я., проживающей во Фрунзенском районе г. Владимира. Установлено, что Я. отправила СМС-сообщение с места своего жительства. Дело направлено для рассмотрения по месту совершения Я. противоправных действий — мировому судье Фрунзенского района г. Владимира, который и рассмотрел его по существу.
В.В. Дорошков и Н.А. Патов также указывали, что оскорбление по телефону считается совершенным в месте отправления сообщения, а не по месту его приема. Они распространяли эту позицию и на оскорбления с использованием факса, отмечая, что оскорбление считается оконченным с момента совершения действия вне зависимости от времени наступления последствий4. Подчеркнем, что такие выводы были сделаны, когда оскорбление относилось к уголовно наказуемым деяниям. Ныне же оскорбление является административным правонарушением.
4 См.: Дорошков В.В., Патов Н.А. Особенности уголовного судопроизводства у мирового судьи // Российский судья. 2002. № 4. С. 22—28.
Полагаем, что оскорбление как административное правонарушение может быть наказуемым, только когда оскорбительные высказывания станут известны оскорбленному (за исключением оскорбления в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации). Если же потенциальный потерпевший не получит факсимильное или СМС-сообщение либо в момент телефонного разговора возникнут помехи, которые не позволят услышать оскорбление, т.е. лицо не узнает о том, что было оскорблено, то имеет место покушение на оскорбление. Покушение на совершение административного правонарушения не наказывается.
Другая точка зрения основана именно на невозможности привлечения к административной ответственности за неоконченное правонарушение. В соответствии с ней оскорбление совершается в месте, где находится потерпевший.
Если ранее такая дискуссия носила преимущественно академический характер, то с развитием средств коммуникации она перешла в практическую плоскость.
Как быть, если оскорбительное сообщение направлено лицом, выехавшим на отдых в иностранное государство, потерпевшему, находящемуся в России, или наоборот? Подобных случаев в практике судов Владимирской области не имелось. Не нашел их автор и в опубликованной судебной практике иных регионов. Однако представляет интерес подход, примененный судьей Московского городского суда в схожей ситуации в решении от 17 июня 2020 г. по делу № 7-8392/20195 об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 ст. 20.2 КоАП РФ (нарушение порядка организации публичного мероприятия).
5 См.: https://www.mos-gorsud.ru/
В. привлечен к административной ответственности в связи с тем, что в сети Интернет призывал граждан к участию в несогласованном публичном мероприятии. В жалобе он указал, что организатором публичного мероприятия не являлся, находился в Литовской Республике, в связи с чем в силу части 2 ст. 1.8 КоАП РФ не может быть привлечен к административной ответственности. Отклоняя этот довод, судья отметил, что, находясь за границей, В. вел трансляцию несогласованного публичного мероприятия в прямом эфире в сети Интернет, оповещал его возможных участников, призывал граждан к участию в нем, т.е. его действия были направлены на совершение правонарушения именно на территории Российской Федерации. В связи с этим в удовлетворении требований о прекращении производства по делу отказано.
Здесь, как и в предложенном нами вопросе, действия совершались в иностранном государстве, но были направлены на достижение противоправных целей на территории России.
Примененный судьей Мосгорсуда подход сообразуется с частью 2 ст. 1.2 проекта ПКоАП РФ. Ею предусмотрено, что производство в отношении лица, совершившего административное правонарушение за пределами Российской Федерации, если это правонарушение направлено против интересов Российской Федерации, ведется в соответствии с указанным Кодексом. Но как быть, если правонарушение направлено против интересов не Российской Федерации, а отдельных лиц (включая иностранных), находящихся на ее территории?
В случае с оскорблением обе позиции по вопросу о месте окончания правонарушения имеют недостатки. Если оно окончено в месте нахождения правонарушителя, то, уехав за рубеж, можно безбоязненно оскорблять потерпевшего, оставшегося в России, ибо международных договоров о привлечении к ответственности по таким делам нет. Если же в месте нахождения потерпевшего, то, находясь в России, можно безнаказанно рассылать оскорбительные сообщения уехавшим за границу недругам. Но такая безнаказанность кажется недопустимой.
Так что же в подобных случаях является местом совершения административного правонарушения? Представляется, что по данному вопросу необходимы разъяснения высших судебных инстанций.
Подсудность дел о длящихся правонарушениях
Место совершения административного правонарушения, носящего длящийся характер, в Постановлении № 5 и в проекте ПКоАП РФ определяется как место окончания противоправной деятельности, ее пресечения. При этом нигде не указано, что является моментом пресечения противоправной деятельности.
Представим ситуацию: сотрудники УФСБ России по Владимирской области, находящегося на территории Октябрьского района г. Владимира, обнаружили в сети Интернет публичное демонстрирование нацистской атрибутики. Гражданин пояснил, что разместил эти материалы с компьютера, находящегося у него дома во Фрунзенском районе г. Владимира. Поскольку сами сотрудники ФСБ не вправе возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.3 КоАП РФ, материалы направлены в прокуратуру г. Владимира, находящуюся в Ленинском районе города.
Где же пресечено (окончено) длящееся правонарушение? Вот несколько вариантов: деяние пресечено ФСБ — в Октябрьском районе, прокуратурой — в Ленинском районе или окончено самим правонарушителем, который после вызова в ФСБ вернулся к себе домой во Фрунзенский район и удалил информацию.
Попробуем разобраться, в какой из трех районных судов г. Владимира направлять дело для рассмотрения.
Сотрудники ФСБ обнаружили правонарушение, но не уполномочены на возбуждение дела. Пресекли ли они правонарушение, только выявив его и взяв объяснение? Вряд ли. Особенно если гражданин даже после вызова в ФСБ не удалил такую информацию и не заблокировал доступ к ней. Более того, в пункте 14 Постановления № 5 указано, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. В силу разъяснений, содержащихся в пункте 39 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях»6, под местом выявления административного правонарушения следует понимать место, где должностным лицом, уполномоченным составлять протокол, либо прокурором был составлен протокол об административном правонарушении, вынесено постановление о возбуждении дела.
6 Бюллетень ВС РФ. 2018. № 8.
В данном случае на возбуждение дела уполномочен прокурор. Сотрудники ФСБ формально не считаются даже выявившими длящееся административное правонарушение. Логика подсказывает, что тем более они не являются лицами, пресекшими его.
Однако возбуждение дела прокурором само по себе также не пресекает противоправное деяние. Реально оно может быть окончено/пресечено двумя способами: либо правонарушитель с помощью технических средств удалит запрещенную информацию из сети Интернет, либо это сделают государственные органы.
На практике же используется юридическая фикция, позволяющая считать сам факт возбуждения дела прокурором пресечением длящегося административного правонарушения (в этом случае дело подсудно Ленинскому районному суду г. Владимира). Если же после вызова в ФСБ гражданин вернется домой и до возбуждения дела прокурором удалит информацию из сети Интернет, то деяние будет окончено по месту его жительства, а дело подсудно Фрунзенскому районному суду г. Владимира.
Подсудность дел о правонарушениях, совершенных путем бездействия
Весьма часто встречается вопрос об определении территориальной подсудности (подведомственности) дел об административных правонарушениях, совершенных путем бездействия.
Мы уже ссылались на абзац 2 подп. «з» п. 3 Постановления № 5, из которого следует, что если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность. Однако в этом подпункте кроме абзаца 2 есть и абзац 3, гласящий, что при определении территориальной подсудности дел об административных правонарушениях, объективная сторона которых выражается в бездействии в виде неисполнения установленной правовым актом обязанности, необходимо исходить из места жительства физического лица, места исполнения должностным лицом своих обязанностей, места нахождения юридического лица.
Противоправное бездействие — волевое пассивное поведение, заключающееся в том, что лицо не выполняет возложенную на него обязанность действовать. Ответственность за него может вытекать из родственных отношений с потерпевшим, из закона, договора, иного правового акта либо наступать, когда виновный своим предшествующим поведением подверг опасности защищаемое право.
Автору не встречались административные правонарушения, совершенные путем бездействия в случаях, когда виновное лицо было обязано к совершению действий в связи с тем, что ранее само подвергло опасности защищаемое право (что, разумеется, не означает невозможности их существования). Противоправные деяния, совершенные в форме бездействия, практически всегда описываются как нарушение того или иного правового акта.
Например, если лицо привлекается к административной ответственности по статье 5.35 КоАП РФ за неисполнение обязанностей по воспитанию ребенка, то в постановлении будет указано, что это является нарушением не только родственной (родительской) обязанности, но и статьи 63 Семейного кодекса Российской Федерации7. В протоколе, составленном по статье 7.32.1 КоАП РФ в отношении лица, нарушившего срок оплаты товаров по государственному оборонному заказу, должно быть указано, какой именно государственный контракт не был исполнен.
7 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
Следовательно, исходя из разъяснений, содержащихся в абзаце 3 подп. «з» п. 3 Постановления № 5, подавляющее большинство дел об административных правонарушениях, совершенных в форме бездействия, должны рассматриваться судьями по месту жительства виновного гражданина, месту нахождения юридического лица или месту работы должностного лица.
Аналогичный подход следует применять и при определении территориальной подведомственности дел, рассматриваемых должностными лицами. Но он работает не всегда. Возьмем, к примеру, весьма часто встречающиеся нарушения правил благоустройства. Гражданин проживает в Дзержинском районе Нижегородской области, имеет в собственности жилой дом, расположенный в соседнем Гороховецком районе Владимирской области. Не появляется в нем и не очищает крышу дома от сосулек, т.е. путем бездействия нарушает правила благоустройства, установленные муниципальным правовым актом Гороховецкого района. Ответственность за это предусмотрена пунктом 1 ст. 12 Закона Владимирской области от 14 февраля 2003 г. № 11-ОЗ «Об административных правонарушениях во Владимирской области»8. На основании пункта 6 ст. 14 указанного Закона такие дела рассматриваются должностными лицами Государственной инспекции административно-технического надзора администрации Владимирской области.
8 Владимирские ведомости. 19 февраля 2003 г.
В соответствии с абзацем 3 подп. «з» п. 3 Постановления № 5 дело должно быть направлено для рассмотрения по месту совершения противоправного бездействия — в Дзержинский район Нижегородской области. Но там некому поручить его рассмотрение. В результате дело рассматривается в г. Гороховце с применением абзаца 2 того же подпункта, хотя он, на наш взгляд, в меньшей степени применим к ситуации, нежели абзац 3.
Выходом из этого положения видится устранение конкуренции между указанными разъяснениями. Представляется, что в случае совершения административного правонарушения путем бездействия местом его совершения во всех случаях необходимо считать место, где обязанность должна была быть исполнена. Именно такая норма содержится в примечании к статье 8.5 проекта ПКоАП РФ.
Споры о подсудности
КоАП РФ — единственный процессуальный кодекс, не содержащий запрета на споры о подсудности.
В Определении от 9 июля 2020 г. № 1638-О «По запросу Костромского областного суда о проверке конституционности пункта 5 части 1 статьи 29.4, пункта 9 части 1 статьи 29.7 и пункта 2 части 2 статьи 29.9 КоАП РФ» Конституционный Суд Российской Федерации указал, что само по себе отсутствие в законодательстве об административных правонарушениях нормы, непосредственно запрещающей споры о подсудности, не предполагает возможность истолкования и применения его законоположений в смысле, расходящемся с конституционно-правовым содержанием права на судебную защиту.
Это означает, что определение судьи о передаче дела об административном правонарушении на рассмотрение по подведомственности является обязательным для суда (судьи), которому оно передано и который обязан рассмотреть соответствующее дело и вынести постановление9.
9 См.: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision 482224.pdf
Соглашаясь с таким выводом, полагаем, что здесь требуется дополнительное правовое регулирование.
Проблема в том, что КоАП РФ (равно как и проект ПКоАП РФ) не содержит нормы о возможности самостоятельного обжалования определений о передаче дел по подсудности (подведомственности).
В то же время в статье 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации10 (далее — АПК РФ), статье 33 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации11 и статье 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации12 прямо говорится, что дела передаются из одного суда в другой после истечения срока на обжалование соответствующих определений или после отклонения вышестоящими судами жалоб на них. Пунктом 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2012 г. № 26 «О применении норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции»13 разъяснено, что постановления о передаче уголовных дел по подсудности подлежат самостоятельному апелляционному обжалованию.
В ситуации с КоАП РФ Конституционный Суд Российской Федерации в приведенном выше Определении отметил, что «в дальнейшем же вопросы, связанные с подведомственностью, подлежат разрешению при проверке постановления по делу об административном правонарушении судьями вышестоящих судов с учетом установленных правил пересмотра».
10 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
11 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
12 СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
13 Бюллетень ВС РФ. 2013. № 1.
Не совсем ясно, однако, имеется ли в виду исключительно пересмотр постановления, вынесенного по существу дела, либо допускается возможность самостоятельного обжалования определения о передаче дела по подсудности?
Если самостоятельное обжалование таких определений не допускается, то, на наш взгляд, могут возникнуть проблемы. При поступлении жалобы на определение о передаче дела по подсудности вышестоящий судья, видя, что оно вынесено с нарушением закона, должен оставить жалобу без рассмотрения, указав, что проверить этот довод можно только после вынесения постановления по существу дела. А судья первой инстанции, которому дело передано с явным нарушением правил подсудности, будет вынужден рассмотреть его и вынести постановление, заведомо подлежащее отмене в случае обжалования.
При наличии же возможности самостоятельного обжалования определений о передаче дел по подсудности (подведомственности) этого можно избежать.
Представляется, что имеющийся правовой пробел необходимо устранить введением в КоАП РФ и будущий ПКоАП РФ нормы о возможности самостоятельного обжалования определений о передаче дел по подсудности (подведомственности). Отсутствие такой нормы в проекте ПКоАП РФ кажется неоправданным, тем более если частью 1 ст. 1.1 проекта ПКоАП РФ предусмотрено, что арбитражные суды при рассмотрении дел об административных правонарушениях продолжат применять АПК РФ, содержащий подобное положение. В настоящее же время этот пробел мог бы быть преодолен путем применения аналогии статьи 39 АПК РФ, статьи 33 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.