Аннотация. Рассматриваются вопросы взаимосвязи норм КоАП РФ, АПК РФ и КАС РФ при производстве по делам об административных правонарушениях, возможность приостановления производства по таким делам и срока давности привлечения к административной ответственности, а также порядок обжалования непроцессуальных документов.
Ключевые слова: приостановление производства по делу об административном правонарушении, отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, обжалование результатов проверок, срок давности привлечения к административной ответственности
Correlation between the Code of Administrative Offences of the Russian Federation, the Code of Arbitration Procedure of the Russian Federation and the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation in resolving cases concerning administrative offences
Yuri Alexandrovich Shaikin, Vladimir Regional Court, Judge, Vladimir, Russia
Abstract. The article addresses issues concerning correlation between the provisions of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, the Code of Arbitration Procedure of the Russian Federation and the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation in resolving cases concerning administrative offences, the possibility to suspend both the proceedings on such cases and the statute of limitations for bringing to administrative liability as well as the ways to challenge non-procedural acts.
Keywords: suspension of proceedings on the case of an administrative offence, refusal to initiate the case on an administrative offence, challenging the results of inspections, statute of limitations for bringing to administrative liability
Применение КоАП РФ и АПК РФ при производстве по жалобам на постановления о назначении административных наказаний
Положение части 1 ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее — КоАП РФ) о том, что законодательство об административных правонарушениях состоит из этого Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, справедливо только в отношении норм материального права. Что же касается процессуальных аспектов, то при производстве по жалобам на постановления об административных правонарушениях судьи арбитражных судов руководствуются нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации2 (далее — АПК РФ), а в некоторых случаях приходится учитывать и положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации3 (далее — КАС РФ). При этом судьи общей юрисдикции оказываются в менее выгодном положении, чем судьи арбитражных судов.
1 Российская газета. 31 декабря 2001 г.
2 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
3 СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
Например, в соответствии с частью 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 этого Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа (далее — комиссия) решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.
Так, антимонопольный орган вынес комиссионное решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, а затем привлек к административной ответственности по части 1 ст. 14.9 КоАП РФ за одно и то же деяние юридическое лицо и его директора.
Директор обжалует постановление в суд общей юрисдикции (глава 30 КоАП РФ), а юридическое лицо — в арбитражный суд (глава 25 АПК РФ). От имени юридического лица в арбитражный суд одновременно в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, подается заявление о признании незаконным решения комиссии.
В этой ситуации судья арбитражного суда, рассматривающий жалобу на постановление о назначении административного наказания в отношении юридического лица, руководствуясь статьей 143 АПК РФ, приостановит производство по делу до рассмотрения другим судьей заявления о признании незаконным решения комиссии. Разумный подход, поскольку признание этого акта незаконным предрешает судьбу постановления о назначении административного наказания.
Судья общей юрисдикции, рассматривающий жалобу в отношении директора этого же юридического лица, такой возможности лишен в связи с тем, что КоАП РФ не содержит нормы о приостановлении производства по делу.
Что делать судье районного суда? Назначить рассмотрение жалобы ближе к концу установленного частью 1.1 ст. 30.5 КоАП РФ двухмесячного срока. Однако если к этому времени арбитражный суд и примет решение по заявлению о признании незаконными решения комиссии, то оно не успеет вступить в законную силу. Не исключено, что вышестоящий арбитражный суд отменит такое решение и вынесет противоположное.
Остается либо нарушать сроки рассмотрения жалобы, либо принимать по ней решение на свой страх и риск, самостоятельно давая оценку законности решения комиссии.
Однако, во-первых, это не этично в ситуации, когда спор о законности такого акта рассматривается арбитражным судом. Во-вторых, в соответствии с частью 1 ст. 52 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»4 дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подсудны исключительно арбитражному суду.
4 СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3434.
Выходит, судья районного суда не вправе критически высказаться в адрес решения комиссии, но при этом должен дать всестороннюю, полную и объективную оценку постановлению о назначении административного наказания, вынесенного на его основе в отношении директора юридического лица. К сожалению, иногда такие нестыковки приводят к тому, что решения судей районных судов отменяются в связи с тем, что арбитражные суды приходят к противоположным выводам относительно законности решения комиссии антимонопольного органа.
Подобное может иметь место и по делам любых других категорий, возбужденным в отношении хозяйствующих субъектов, поскольку статья 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»5 и статья 91 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»6 предусматривают возможность отмены судом результатов проверки, проведенной с грубым нарушением установленных требований. При этом заявления о признании незаконными результатов проверки рассматриваются судами не в соответствии с КоАП РФ, а в порядке главы 22 КАС РФ или главы 24 АПК РФ. Но в случае их удовлетворения результаты проверки не могут являться доказательствами нарушения законодательства, в связи с чем при производстве по делам об административных правонарушениях должны признаваться недопустимыми доказательствами (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ).
5 СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6249.
6 СЗ РФ. 2020. № 31. Ч. 1. Ст. 5007.
Представляется, что выход из этой ситуации — ввести в главу 30 КоАП РФ положение о возможности приостановления производства по жалобам в подобных случаях, аналогичное статье 143 АПК РФ. Разговоры об этом среди судей ведутся давно. Но к настоящему времени судебная система едина, а процессуальные возможности судей общей юрисдикции и арбитражных судов одного уровня, увы, разные.
О возможности приостановления срока давности привлечения к административной ответственности
Вышеизложенное касается не только рассмотрения жалоб на постановления административных органов, но и дел, рассматриваемых судьями и должностными лицами по первой инстанции.
Как видим, в настоящее время правонарушитель может попытаться затянуть срок давности привлечения к административной ответственности, обжалуя в порядке главы 22 КАС РФ или главы 24 АПК РФ результаты проверки или решение комиссии антимонопольного органа, на основании которых привлекается к административной ответственности.
У органов административной юрисдикции небогатый выбор: выявив нарушение, оформив акт проверки и зная, что он обжалован, ждать решения суда по жалобе (что чревато истечением сроков давности привлечения к ответственности) или, не дожидаясь решения по жалобе, выносить постановление о назначении административного наказания, понимая, что если акт будет признан незаконным, постановление также отменят.
Рассуждения о том, что если проверка проведена грамотно, то опасаться нечего, разбиваются сразу о несколько обстоятельств. Это и динамично меняющееся законодательство, и не всегда поспевающая за ним правоприменительная практика, и уровень квалификации многочисленной армии лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, правом возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях, но зачастую не имеющих юридического образования (вряд ли кто-то считал, сколько их, но в настоящее время в главе 23 КоАП РФ упомянуто 76 только федеральных органов, уполномоченных рассматривать такие дела, а еще есть региональные и муниципальные), и многие другие факторы.
Сам собой возникает вопрос: если лицо, совершившее административное правонарушение, желая избежать привлечения к ответственности, реализует право обжаловать результаты проверки в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ или главой 24 АПК РФ, то не следует ли на этот период приостанавливать срок давности привлечения к административной ответственности?
Предвидим возражения судей-криминалистов, ведь сроки давности привлечения к уголовной ответственности могут быть приостановлены, только если лицо, совершившее преступление, уклоняется от следствия, суда либо от уплаты судебного штрафа.
Законодательство об административных правонарушениях отпочковалось от уголовного, но это не означает, что оно должно во всем его копировать. Не ошибемся, сказав (пользуясь уголовно-правовой терминологией), что КоАП РФ содержит гораздо больше составов, предусматривающих ответственность за хозяйственные административные правонарушения (а арбитражные суды рассматривают только такие дела), чем за общеуголовные. Но убийца или грабитель не могут обжаловать в порядке КАС РФ или АПК РФ действия по раскрытию и расследованию преступления, предпринимавшиеся полицейскими в порядке УПК РФ. А недобросовестное юридическое лицо вправе обжаловать результаты проведенной в отношении него проверки как раз в соответствии с указанными кодексами, а не КоАП РФ, по нормам которого привлекается к административной ответственности. В результате фактически оценка доказательств по делу об административном правонарушении дается в ином судебном порядке.
Законодатель уже давно допустил возможность приостановления срока давности привлечения к административной ответственности, но пока лишь в единственном случае. В соответствии с частью 5 ст. 4.5 КоАП РФ при удовлетворении ходатайства лица о рассмотрении дела по месту его жительства срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения ходатайства до момента поступления дела судье по месту жительства данного лица. Такое приостановление лишь на первый взгляд невыгодно правонарушителю. Фактически же эта возможность в его интересах — она позволяет более комфортно использовать право на защиту.
В нашем примере правонарушитель не скрывается (а если это юридическое лицо, то и не может скрыться). Более того, открыто обращается в суд с заявлением о признании результатов проверки незаконными. Однако делает это не в рамках КоАП РФ, в соответствии с которым возбуждено дело об административном правонарушении, а на основании иных кодексов. Характер уголовно- и административно-правовых отношений разный, но суть действий правонарушителей в данном случае одна — любым путем избежать привлечения к ответственности, добившись если не признания результатов проверки незаконными, то хотя бы истечения срока давности привлечения к административной ответственности. И последнее иногда удается.
При этом законодатель никак не уравновешивает возможность правонарушителя затягивать срок давности привлечения к административной ответственности путем обращения в суд в иных процедурах и законный интерес потерпевшего, а также государства по восстановлению нарушенных прав.
По нашему мнению, это указывает на необходимость распространения норм о приостановлении сроков давности привлечения к административной ответственности на отмеченные случаи.
Представляется справедливым следующее предложение. Если лицо полагает, что проверка проведена с нарушением закона, оно вправе обжаловать ее результаты в порядке главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ. В этом случае составляется протокол об административном правонарушении, после чего производство по делу одновременно со сроком давности привлечения к административной ответственности приостанавливаются до вступления в законную силу решения по результатам рассмотрения такой жалобы.
При удовлетворении жалобы и признании результатов проверки незаконными производство по делу об административном правонарушении будет прекращено. Если же суд отклонит жалобу, то производство по делу и течение срока давности привлечения к административной ответственности возобновляются, нарушитель привлекается к ответственности.
Это позволит соблюсти баланс частного интереса привлекаемого к административной ответственности лица по реализации права на защиту и интересов потерпевших, а также государства по восстановлению нарушенных прав, неотвратимости ответственности за противоправное деяние.
Обжалование непроцессуальных отказов в возбуждении дел об административных правонарушениях, отказов в рассмотрении или удовлетворении жалоб по таким делам
В соответствии с частью 5 ст. 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении по итогам рассмотрения заявлений граждан, юридических лиц, сообщений в средствах массовой информации и иных материалов, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, должно быть вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Однако иногда заявители получают в ответ не определение, а письмо о том, что оснований для привлечения к административной ответственности нет.
Имеют место факты, когда по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении вышестоящее должностное лицо вместо вынесения предусмотренного статьей 30.7 КоАП РФ решения также отвечает письмом об отсутствии оснований для рассмотрения жалобы или ее удовлетворения.
Вопрос о том, в каком порядке обжаловать такие письма, окончательно не урегулирован ни на законодательном уровне, ни в судебной практике.
Пунктом 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»7 (далее — Постановление № 2) разъяснялось, что несоблюдение лицом, уполномоченным разрешать конкретные процессуальные вопросы, требований КоАП РФ о необходимости вынесения по результатам их рассмотрения тех или иных процессуальных документов (например, направление письма вместо процессуального документа) само по себе не может повлиять на вид судопроизводства, в котором подлежит обжалованию документ, вынесенный по результатам рассмотрения процессуального вопроса.
7 Бюллетень ВС РФ. 2009. № 4.
С учетом этого разъяснения подобные письма расценивались судьями как определения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях или как решения по результатам рассмотрения жалоб. Жалобы на них рассматривались в порядке главы 30 КоАП РФ.
Однако в 2016 году Постановление № 2 утратило силу, а новых разъяснений по этому вопросу Пленумом и Президиумом Верховного Суда Российской Федерации дано не было.
Судебная практика пошла по противоположному пути, указывая, что жалобы на такие письма необходимо рассматривать в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ или главой 24 АПК РФ, поскольку в соответствии с главой 30 КоАП РФ и главой 25 АПК РФ пересматриваются акты, принятые в форме определения, постановления или решения8.
8 См., например: Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2020 г. № 69-АД20-5 // Документ опубликован не был. Источник — СПС «КонсультантПлюс».
Соглашаясь, что такой подход соответствует буквальному толкованию норм главы 30 КоАП РФ и главы 25 АПК РФ, нельзя не отметить, во-первых, что его применение дает двойную нагрузку на суды и административные органы, а во-вторых, может позволить нарушителю избежать привлечения к административной ответственности в связи с истечением срока давности.
Поясним: сначала суд в порядке КАС РФ рассмотрит жалобу на письмо. Если удовлетворит, то решение будет обжаловано и вступит в силу только после рассмотрения дела в апелляции. Затем административный орган заново начнет производство уже в порядке КоАП РФ. Может быть, снова откажет в возбуждении дела (или в удовлетворении жалобы), вынеся определение (решение), которое будет обжаловано уже в порядке главы 30 КоАП РФ. Глядишь, срок давности и истечет.
Подход же, ранее предлагавшийся в Постановлении № 2, позволял существенно сократить время на подобные процедуры.
На это обратил внимание и Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 марта 2021 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 28.1 КоАП РФ и части 3 статьи 201 АПК РФ в связи с жалобой гражданки О.С. Яковенко»9 (далее — Постановление № 9-П).
9 Российская газета. 7 апреля 2021 г.
В нем указано, что обжалование подобных писем возможно не только в соответствии с главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ, но и в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ и главой 25 АПК РФ. Последний позволяет при прочих равных условиях сократить время судебной проверки отказа, которое необходимо для его обжалования первоначально по правилам главы 22 КАС РФ или главы 24 АПК РФ, а затем — по правилам главы 30 КоАП РФ или главы 25 АПК РФ, что важно для сохранения возможности возбудить дело и рассмотреть его в пределах установленного срока давности привлечения к административной ответственности, а значит, для действенной судебной защиты прав в сфере производства по делам об административных правонарушениях.
В Постановлении № 9-П Конституционный Суд Российской Федерации фактически оставил вопрос о том, в каком же порядке следует подавать и рассматривать жалобы на подобные письма, на усмотрение заявителей и судей. Вместе с тем указал, что судебная защита предполагает не только право лица обратиться в суд, но и возможность эффективно пользоваться теми полномочиями участника разбирательства, которые дает ему процессуальное законодательство. Исходя из этого, в процессе осуществления дискреционных полномочий по определению состава, соотношения и приоритета норм, подлежащих применению в конкретном деле, суды должны следовать такому варианту их интерпретации, при котором исключается ущемление гарантируемых Конституцией Российской Федерации10 прав и свобод.
10 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007040001
Это указание, безусловно, является верным. Однако на практике оно неизбежно породит новые вопросы.
Во-первых, не ясно, каким образом судье следует осуществлять такие дискреционные полномочия. Может ли он, получив административное исковое заявление, поданное в соответствии с КАС РФ, и видя, что с учетом характера правоотношений и сроков давности привлечения к административной ответственности в интересах административного истца было бы скорейшее рассмотрение этого дела в порядке КоАП РФ, перейти к его рассмотрению по правилам последнего? Законом такая процедура (в отличие от порядка перехода от административного к гражданскому судопроизводству по правилам части 5 ст. 16.1 КАС РФ) не предусмотрена.
Во-вторых, не секрет, что в суды иногда приходят не только за защитой прав, но и с желанием посутяжничать, а в последнее время и хайпануть, разместив рассказы о своих похождениях (зачастую даже неудачных) в Интернете, чтобы собрать побольше лайков. Такие участники судопроизводства жалуются на все, даже на определения об удовлетворении их собственных ходатайств. И вот судья, получивший административное исковое заявление, решает рассматривать его по правилам главы 30 КоАП РФ, чтобы не допустить истечения срока давности привлечения к административной ответственности и ущемления прав потерпевшего. А вдруг тому не понравится — сколько потом будет жалоб процессуальных и непроцессуальных! Выходит, судья и рад бы решить вопрос о том, как эффективнее защитить права заявителя, да только это себе дороже. Проще рассмотреть заявление в том порядке, в котором оно подано, хотя толку от этого будет чуть.
Выходом из этого видится четкое законодательное закрепление порядка обжалования таких писем. На наш взгляд, целесообразно вернуться к правовым позициям, изложенным в пункте 7 Постановления № 2, а также ввести для разрешения подобных коллизий норму, аналогичную статье 16.1 КАС РФ.