УДК 342.92 ББК 67.401DOI 10.52433/18178170_2025_12_59 EDN:
Ольга Валентиновна Кривельская, МГИМО МИД России, заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права по научной работе, кандидат юридических наук, доцент Москва, Россия
Аннотация. В статье рассматривается система административной юстиции как важнейший институт правового государства, обеспечивающий судебную защиту прав и законных интересов граждан и организаций в сфере государственного управления. Проанализированы особенности формирования и функционирования административной юстиции в России и ведущих зарубежных странах, раскрываются различные модели реализации административного правосудия. В работе выделены ключевые нормативные акты и судебные механизмы, обеспечивающие эффективный баланс между административной властью и защитой прав личности. Анализ подкреплен ссылками на современные отечественные и зарубежные научные исследования, что позволяет выявить тенденции развития административной юстиции и ее роль в формировании правового государства.
Ключевые слова: административная юстиция, административное судопроизводство, административные суды, судебный пересмотр, трибуналы, государственное управление, Россия, зарубежные страны
Administrative Justice in Russia and Abroad
Olga Valentinovna Krivelskaya, MGIMO University, Deputy Head of the Department of Administrative and Financial Law for Research Work, Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Moscow, Russia, o.krivelskaya@inno.mgimo.ru
Abstract. The article considers the administrative justice system as the most important institution of the rule of law, providing judicial protection of the rights and legitimate interests of citizens and organizations in the field of public administration. The features of the formation and functioning of administrative justice in Russia and the leading foreign countries are analyzed. Various models of administrative justice implementation are revealed. The paper highlights key regulatory acts and judicial mechanisms that ensure an effective balance between administrative power and the protection of individual rights. The analysis is supported by references to modern domestic and foreign scientific research, which allows us to identify trends in the development of administrative justice and its role in the formation of the rule of law.
Keywords: administrative justice, administrative proceedings, administrative courts, judicial review, tribunals, public administration, Russia, foreign countries
Административная юстиция — это система контроля законности и разрешения споров в сфере публичного управления. Она обеспечивает защиту прав граждан и организаций, затронутых решениями или действиями органов власти. Административная юстиция сформировалась во второй половине XIX века как необходимый элемент правового государства. В разных правовых системах она реализуется по-разному: в странах англосаксонской системы (США, Великобритания) рассмотрение административных споров традиционно происходит в обычных судах общей юрисдикции, а в странах континентального права — либо через специализированные органы (Франция, Италия), либо через особые административные суды (Германия, Швейцария). В России специализированных административных судов не существует: административные дела рассматривают суды общей юрисдикции в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации1 (далее — КАС РФ).
При этом возникает теоретический вопрос: может ли орган публичной власти сам по себе выступать органом административной юстиции? В доктрине преобладает позиция, что административная юстиция как элемент судебной защиты не может осуществляться собственно органами исполнительной власти, поскольку это противоречит принципу разделения властей и конституционным гарантиям независимости суда. Вместе с тем допустимы квазисудебные формы, такие как административные комиссии, трибуналы или коллегии в составе исполнительных органов (например, в США административные судьи в агентствах), которые обладают признаками юрисдикционных органов, но их решения подлежат обязательному судебному контролю. Следовательно, орган публичной власти не может быть самостоятельным органом административной юстиции; таковым выступают только суды и квазисудебные органы при условии их институциональной независимости и процессуальной автономии.
1 См.: СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
В современной России институт административной юстиции основывается на конституционных нормах о судебной защите (ст. 46 Конституции Российской Федерации2), а также на специальных законах и подзаконных актах. Ключевым этапом стало принятие в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, который детально регулирует порядок рассмотрения административных исков. В соответствии с КАС РФ и другими законами российские суды общей юрисдикции (включая арбитражные суды) рассматривают дела об оспаривании нормативных актов, решений и действий органов власти, а также другие дела по административно-правовым спорам. Как отмечают отечественные авторы, например А.Б. Зеленцов, принятие КАС РФ способствовало обособлению административного судопроизводства как самостоятельной отрасли российского права3. При этом в России отсутствует отдельная система административных судов — суды общей юрисдикции выполняют функции административной юстиции наряду с общими судебными полномочиями.
Во Франции функционирует уникальная и четко структурированная система административного судопроизводства, которая базируется на положениях Кодекса административной юстиции4 (Code de justice administrative). Вершиной этой системы является Государственный совет (Conseil d’État) — высший административный суд, не только выполняющий функцию надзора за всей системой административной юстиции, но и обладающий полномочиями первой и последней инстанции в отдельных категориях дел. Conseil d’État рассматривает споры, возникающие из решений и действий государственных органов, оценивая их законность и соответствие принципам публичного права. Кроме того, он выполняет консультативные функции перед исполнительной и законодательной властью, что позволяет влиять на формирование государственной политики и законодательства в административной сфере.
2 См.: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202210060013 (дата обращения: 29.06.2025).
3 См.: Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигм в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 22.
4 См.: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006070933/ (дата обращения: 27.06.2025).
Ниже по иерархической структуре располагаются административные апелляционные суды (cours administratives d’appel), созданные в результате реформы 1987 года, которая была направлена на повышение эффективности и ускорение рассмотрения дел. Эти суды осуществляют пересмотр решений административных судов первой инстанции, анализируя как фактические обстоятельства, так и правовые вопросы. В настоящее время во Франции насчитывается 8 административных апелляционных судов, расположенных в крупных регионах страны, что обеспечивает доступность судебной защиты для граждан и организаций5.
На первом уровне находятся административные суды первой инстанции (tribunaux administratifs), которых насчитывается 42. Они рассматривают широкий спектр административных споров — от оспаривания нормативных актов и решений местных властей до споров в сфере налогообложения, публичных закупок и социальных льгот. Эти суды правомочны не только аннулировать незаконные решения администрации, но и приостанавливать их действие с использованием упрощенной процедуры référé-suspension, что позволяет оперативно защищать права граждан в острых ситуациях. Кроме того, суды первой и апелляционной инстанций могут применять меры ответственности к должностным лицам, включая наложение штрафов и другие санкции.
Значимые законодательные нововведения усилили эти полномочия: в 1995 году французским административным судам было официально предоставлено право налагать штрафные санкции на государственных чиновников за нарушение законодательства, что стало важным шагом в обеспечении подотчетности власти.
5 См.: Совет Европы. Отчет о состоянии альтернативного разрешения споров в Европе // https://rm.coe.int/en-french-adr-report-16-dec-2020/1680a0e996 (дата обращения: 29.06.2025).
В 2000 году была введена процедура référé-liberté — особая форма ускоренного приостановления действий администрации, призванная оперативно защищать основные свободы и права граждан в случаях угрозы неминуемых и необратимых последствий. Все процедуры, регулирующие административное судопроизводство, систематизированы и закреплены в Кодексе административной юстиции, а также Кодексе отношений между общественностью и администрацией6 (Code des relations entre le public et l’administration, CRPA), которые формируют комплексный нормативно-правовой фундамент для функционирования административных судов.
Благодаря таким регламентам и правоприменительной практике французская административная юстиция традиционно считается одной из наиболее эффективных и развитых в мире, служа моделью для реформирования административных судопроизводств в ряде других государств, включая Российскую Федерацию.
В Федеративной Республике Германия административная юстиция организована в виде четко структурированной трехуровневой судебной системы, которая обеспечивает детальный и многоступенчатый контроль над решениями и действиями органов государственной власти. На начальном уровне функционируют административные суды первой инстанции (Verwaltungsgerichte), расположенные во всех крупных федеральных земельных центрах и ряде районов. Они рассматривают подавляющее большинство административных споров, включая дела об оспаривании решений государственных органов, вопросы градостроительства, лицензирования, социальной защиты и других сфер публичного права.
6 См.: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT00003136635/ (дата обращения: 27.06.2025).
Следующий уровень судебной иерархии представляют собой высшие административные суды (Oberverwaltungsgerichte или Verwaltungsgerichtshöfe), которые действуют при правительствах федеральных земель. Они выполняют апелляционную функцию, рассматривая жалобы на решения судов первой инстанции и обеспечивая единство судебной практики в пределах своих территориальных компетенций7. Кроме того, часть высших административных судов наделена полномочиями первой инстанции по рассмотрению специализированных категорий дел, таких как проверка правомерности генеральных планов землепользования, нормативных актов регионального уровня, а также дел, связанных с особыми административными процедурами. Это способствует оперативному и глубокому рассмотрению сложных вопросов публичного права.
На вершине системы располагается Федеральный административный суд (Bundesverwaltungsgericht) в Лейпциге, обладающий статусом высшей судебной инстанции по административным спорам. Его основная функция — обеспечение единообразия применения административного права на территории всей Германии. Суд рассматривает кассационные жалобы на решения высших административных судов земель, что позволяет выявлять и устранять правовые ошибки, а также формировать стабильную судебную практику, служащую ориентирами для нижестоящих судов и органов власти.
Таким образом, немецкая система административного судопроизводства представляет собой классическую модель континентальной правовой традиции, в которой административная юстиция выделена в самостоятельную ветвь судебной власти — Verwaltungsgerichtsbarkeit. Это обеспечивает специализацию судей, глубокое знание ими особенностей административного права и эффективное разделение компетенций. В российской юридической литературе Федеративная Республика Германия часто приводится в качестве примера государства с развитой и функциональной системой специализированных административных судов, что отличает ее от стран с системой общей юрисдикции, где такие функции возлагаются на обычные суды общего профиля.
7 См.: Совет Европы. Сравнительный анализ процедур отбора и назначения судей административных судов // https://rm.coe.int/comparative-study-on-selection-of-judges-rus/1680a59e56 (дата обращения: 27 июня 2025 г.).
В Великобритании административная юстиция реализуется иначе, чем в странах континентальной Европы. Здесь нет специальных административных судов: споры с государством (управленческие решения, льготы, социальное обеспечение и т.д.) преимущественно рассматриваются в обычных судах через процедуру судебного пересмотра (judicial review), а также в системе административных трибуналов. С 2007 года действует единый Закон о трибуналах, судах и правоприменении, который создал двухуровневую систему трибуналов: Трибунал первой инстанции (First-tier Tribunal) и Апелляционный трибунал (Upper Tribunal)8. Трибуналы состоят из палат по различным категориям дел (социальные права, налоговые споры, военные пенсии и др.). За их создание и организацию ответственны Министерство юстиции и лорд верховный канцлер.
Следовательно, трибуналы функционируют как специализированные квазисуды, но формально входят в судебную систему без прямой зависимости от ведомств, чьи решения обжалуются. Важную роль в британской административной юстиции играют омбудсмены (например, парламентский омбудсмен), но ключевым остается доступ в суд и трибунал по жалобам на решения властей.
8 См. об этом: Соловьев А.А. К вопросу о современной системе административной юстиции Великобритании // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2014. № 2.
В целом административная юстиция в Великобритании охватывает широкую совокупность органов и процедур, включая не только суды и трибуналы, но и системы внутреннего административного обжалования. Надзор за эффективностью этой системы в стране ведется специальным Советом по административной юстиции (Administrative Justice Council). Административно-правовой совет, созданный при Верховном суде, консультирует правительство и судей по вопросам развития системы административной юстиции, обеспечивая ее доступность, справедливость и эффективность9.
В США термин administrative justice традиционно рассматривается в контексте административного права и процедур. Административное разбирательство в значительной степени происходит на уровне исполнительных агентств, тогда как судебный контроль осуществляется через общие суды10. Основным законом, регулирующим деятельность федеральных агентств, является Административный процессуальный акт 1946 года (Administrative Procedure Act, APA). Под административной юстицией обычно понимают совокупность процедур, обеспечивающих обоснованность, своевременность и законность решений органов власти.
9 См.: https://www.judiciary.uk/related-offices-and-bodies/advisory-bodies/administrative-justice-council/ (дата обращения: 29 июня 2025 г.).
10 См.: Strauss P.L. Introduction to administrative justice in the United States. Washington, 1989.
В США широко используются административные судьи (Administrative Law Judges, ALJ), которые входят в исполнительную ветвь власти и назначаются главами агентств11. Они обладают полномочиями, близкими к полномочиям судей общей юрисдикции, что включает проведение слушаний по административным делам с детальным рассмотрением фактических обстоятельств и правовых норм, вынесение обоснованных решений, а также применение различных санкций в пределах компетенции. Кроме того, административные судьи имеют право выдавать судебные повестки и иные процессуальные документы, обеспечивая надлежащий порядок разбирательства. Важным элементом защиты их независимости является отсутствие привязки к системе поощрений со стороны административных агентств: административным судьям не начисляются бонусы и на них не оказывается давление, что минимизирует риски конфликта интересов и вмешательства в процесс принятия решений.
Такая правовая и институциональная конструкция способствует объективному и справедливому рассмотрению споров в рамках исполнительной ветви власти. При этом решения, принимаемые административными судьями, подлежат обязательному обжалованию: первоначально жалобы рассматриваются внутри самого административного органа, что обеспечивает возможность внутренней проверки и корректировки, а при несогласии с итоговым решением стороны вправе обратиться в федеральные суды общей юрисдикции, обладающие полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью действий исполнительных органов.
Таким образом, американская модель административной юстиции строится на базисе широких процедурных возможностей исполнительной власти, в рамках которой административные судьи функционируют как специализированные судебные органы, а судебная власть выступает в роли надзорного института, осуществляющего проверку и контроль за деятельностью административных агентств с целью обеспечения законности и соблюдения прав граждан.
11 См.: https://www.law.cornell.edu/wex/administrative_law_judge_ (alj) (дата обращения: 29 июня 2025 г.).
В Японии административно-правовые споры могут разрешаться двумя путями: 1) через систему административного обжалования внутри администрации; 2) через подачу административного иска в суд. Ключевой нормативный акт в этой сфере — Закон об административном судопроизводстве12 (Administrative Case Litigation Act 1962, с поправками). Он охватывает широкую палитру административных исков: от исков об отмене спорных решений («возбудительные» иски) до исков о признании бездействия незаконным, о принудительном исполнении решения, а также оценочных исков, связанных с публично-правовыми отношениями.
Под administrative case litigation подпадают и иски о публично-правовых отношениях (например, финансовые иски государства), иски граждан об охране их прав, а также споры между ведомствами. Никаких специализированных административных судов, подобно немецким или швейцарским, в Японии нет: все административные дела рассматривают обычные суды общей юрисдикции (районные суды и вышестоящие высшие суды, вплоть до Верховного суда Японии). Прежде чем обратиться в суд, лицо обычно должно использовать административный обжаловательный механизм (appeal), а в ряде случаев предусмотрена обязательная досудебная процедура.
12 См.: https://www.japaneselawtranslation.go.jp/en/laws/view/3781/en (дата обращения: 29 июня 2025 г.).
В заключение следует отметить, что японская система сочетает внутриадминистративные процедуры и судебный контроль в едином административно-правовом процессе, а окончательное право на защиту закреплено за судом общей юрисдикции. Обобщая зарубежный опыт, можно резюмировать, что в странах англосаксонской традиции (Великобритания, США) отсутствуют специализированные административные суды: споры с государством разрешаются либо судами общей юрисдикции (прежде всего через процедуру судебного пересмотра), либо в рамках развитой системы трибуналов и института омбудсмена. Французская модель (как и иные романо-германские системы) строится на существовании самостоятельных административных судов и развитого кодифицированного регулирования административных споров. Немецкий пример представляет собой особую ветвь судебной власти — административные суды различных уровней, обеспечивающие многоступенчатый и специализированный контроль. Для России и Японии характерен комбинированный подход: специализированные административные суды отсутствуют, однако применяется специальное процессуальное регулирование в рамках судов общей юрисдикции (в России — через КАС РФ, в Японии — через Закон об административном судопроизводстве).
Автор предлагает собственное определение административной юстиции, отличающееся от существующих в доктрине. Под административной юстицией целесообразно понимать институционально и процессуально оформленную деятельность судебных и квазисудебных органов, направленную на разрешение споров, возникающих в сфере публичного управления, с целью обеспечения верховенства права и защиты субъективных прав частных лиц. Это определение позволяет отграничить собственно судебные механизмы защиты от процедур внутриадминистративного обжалования и тем самым точнее обозначить границы предмета административной юстиции.
Кроме того, на основе сравнительного анализа зарубежных систем предлагается классификация трех основных моделей административной юстиции:
— судебная модель (Франция, Германия), основанная на существовании специализированных административных судов;
— квазисудебная модель (Великобритания, США), где решающую роль играют административные трибуналы и административные судьи в составе органов власти при последующем судебном контроле;
— комбинированная модель (Россия, Япония), в рамках которой дела рассматриваются судами общей юрисдикции, но с применением особых процессуальных норм.
Предложенные автором определение административной юстиции и классификация ее современных моделей позволяют не только систематизировать разнородный зарубежный опыт, но и выявить общие тенденции эволюции административной юстиции в направлении гибридных форм, сочетающих судебные и квазисудебные элементы, что имеет значимость как для теории, так и для практики административного права.
Ссылка для цитирования: Кривельская О.В. Административная юстиция в России и зарубежных странах // Судья. 2025. № 12. С. 59–64.